Про гібридність і дегібридизацію політичної влади в Україні

"Гібридність" - іменник, похідний від терміна "гібрид" (з лат.: hybrida - помісь), яким означують результат природного або штучного схрещування генетично відмінних форм.

Цей текст називався б інакше, якби був коментарем до нещодавно "вкинутих" в інформаційний простір відомостей про те, які сценарії збереження своїх позицій у владі опрацьовують лідери і стратегічні радники двох нині домінантних груп правлячого класу України за два роки до чергових президентських і парламентських виборів. Серед цих сценаріїв зміни до Конституції та інших законів у частині перерозподілу повноважень Верховної Ради, Президента, Прем'єр-міністра і перетворення парламенту на двопалатний з підконтрольною Президентові верхньою палатою депутатів-мажоритарників.

Не маю сумніву, що "вкидів" і коментарів ще буде багато. Тут ітиметься про інше.

По-перше, про інституціональні причини того, чому від виборів до виборів актуалізуються наміри, успішні або невдалі намагання змінити конституційну модель владних відносин. По-друге, буде викладено можливі варіанти законодавчого розв'язання проблем, усунення яких сприятиме оптимізації системи політичної влади в країні. На цю тему час від часу (найчастіше перед виборами й одразу після них) дебатують політики, науковці, експерти неурядових громадських організацій. Найгостріші політичні й правові дискусії відбуваються довкола стрижневої вісі вітчизняної політичної системи, якою є посада Президента України.

Через що посаду Президента України можна вважати владним гібридом?

Конституція наділяє главу держави повноваженнями, багато з яких, згідно зі стандартами розмежування функцій влади, мають належати, відповідно і виключно, її законодавчій, виконавчій і судовій гілкам. Президент також наділений інструментами впливу на персональний склад та функціонування цих гілок і не лише їх. Ця помісь (гібридність) закріплена положеннями Основного Закону:

- Президент є гарантом державного суверенітету і додержання Конституції України, уряд - забезпечує державний суверенітет і виконання Конституції і законів України, актів Президента (мабуть, тільки дуже фахові юристи-конституціоналісти зважаться пояснити відмінності повноважень, способів, методів і механізмів "гарантування" і "забезпечення" державного суверенітету та "додержання" і "виконання" Конституції);

- парламент призначає більшу частину Кабінету Міністрів України за поданням його Прем'єра (призначеного парламентом за поданням Президента на пропозицію коаліції депутатських фракцій), але двох міністрів (оборони та закордонних справ) - за поданням Президента;

- Кабінет Міністрів як вищий орган у системі виконавчої влади відповідальний і перед Президентом, і перед Верховною Радою, керується у своїй діяльності як законами України та парламентськими постановами, так і указами Президента;

- Президент є суб'єктом законодавчої ініціативи та має право вето щодо прийнятих Верховною Радою України законів (крім законів про внесення змін до Конституції України) з наступним поверненням їх на повторний розгляд Верховної Ради України;

- Президент на основі та на виконання Конституції і законів України видає укази і розпорядження, які є обов'язковими до виконання на території України;

- Президент зупиняє дію актів Кабінету Міністрів України з мотивів невідповідності Конституції з одночасним зверненням до Конституційного Суду України щодо їх конституційності;

- Президент за поданням Кабінету Міністрів призначає і звільняє голів місцевих державних адміністрацій, які здійснюють виконавчу владу в областях і районах, містах Києві і Севастополі (ця конституційна норма реалізується за усталеною ще з часів другого Президента України практикою, коли урядове подання на призначення робиться після попереднього погодження кандидатур в Адміністрації Президента); голови держаних адміністрацій відповідальні і перед Президентом, і перед Кабміном;

- рішення голів місцевих державних адміністрацій, що суперечать Конституції та законам України, іншим актам законодавства можуть бути відповідно до закону скасовані Президентом або головою місцевої державної адміністрації вищого рівня; Президент також скасовує акти Ради міністрів Автономної Республіки Крим;

- Президент очолює та формує персональний склад Ради національної безпеки і оборони України, яка координує і контролює діяльність органів виконавчої влади у відповідній сфері, та вводить рішення Ради у дію своїми указами;

- Президент вносить до Верховної Ради подання про призначення на посаду та звільнення з посади Голови Служби безпеки України;

- Президент за згодою Верховної Ради України призначає на посаду та звільняє з посади Генерального прокурора (наскільки ефективними є президентські важелі впливу на парламент показала епопея з призначенням чинного керівника Генпрокуратури);

- Президент призначає двох із двадцяти одного члена Вищої ради правосуддя;

- Суд в Україні утворюється, реорганізовується і ліквідовується законом, проект якого вносить до парламенту Президент після консультацій з Вищою радою правосуддя;

- Президент призначає на посаду судді за поданням Вищої ради правосуддя в порядку, встановленому законом;

- Президент призначає третину складу Конституційного Суду України (шість із шістнадцяти суддів КСУ);

- Президент подає до парламенту кандидатуру на призначення на посаду Голови Національного банку України, а також вносить подання про звільнення з посади Голови НБУ;

- Президент призначає на посади та звільняє з посад половину складу Ради Національного банку України;

- Президент призначає половину складу Національної ради України з питань телебачення і радіомовлення.

Отака помісь разом із низкою інших записаних у Конституції посадових повноважень наділяє главу держави потужними можливостями ефективного гравця на всіх основних полях владних відносин. І не простого гравця, а капітана всіх трьох головних владних команд (гілок). І одночасно ще й польового арбітра.

Звісно, кожен з президентів по-різному користувався потенціалом здобутої влади залежно від життєвого досвіду й особистісних якостей, а також від зацікавлень і спроможностей найближчого оточення, яке він сам формував і яке форматувало його. Кожен з президентів - і той, якого обирали 1994-го, і ті, кого в наступних роках (хіба що крім третього), на початку каденції намагався цей потенціал примножити, у тому числі внесенням змін до Основного Закону. Не була винятком і спроба конституційної реформи на засадах внесеного до Верховної Ради України чинним Президентом законопроекту від 1 липня 2015 р. про внесення змін до Конституції України щодо децентралізації влади. У разі їх схвалення двома третинами і більше голосів від конституційного складу Верховної Ради України вони могли втілитися як оновлена версія політико-владного гібрида, але не втілилися, принаймні поки що.

Коли в домінантних групах правлячого класу актуалізується питання гібридизації "по-новому"? Тоді, коли для лідера цих груп настає час із власної волі (згідно з нормами Основного Закону) залишити посаду або усвідомити малоймовірність або примарність повторного обрання. Тоді кожен президент починає міркувати над тим, як обмежити повноваження свого ймовірного наступника, незалежно від того, хто може ним стати, і як разом із тим забезпечити собі гарантії недоторканності й впливовості в новій політико-владній конфігурації. Тому що краще за інших розуміє загрози (хочеться вірити, що не тільки для себе, а й для всієї країни) надмірної концентрації влади в одному центрі. А також тому, що ці загрози добре усвідомлює оточення, яке отримувало від тієї концентрації неабиякі зиски і через це боїться втратити здобуте в разі приходу до влади нового очільника з його наближеними.

За описаним алгоритмом почалися рухи серед нинішнього істеблішменту. Зокрема в напрямі бажаного для нього переходу до двопалатного парламенту: з нижньою палатою, що обирається за партійними списками, і верхньою, яка формується на мажоритарній основі.

"Верхні" депутати чи сенатори (байдуже, як їх називати) - всі 150 (саме таку кількість вважають оптимальною) або більшість з них неминуче будуть плутократами або ставлениками олігархів. Досвід виборів в одномандатних округах - неспростовне тому підтвердження. Адже серед тих, хто голосує, традиційно мало успішної молоді, активістів соціальних мереж і демократично налаштованих представників середнього класу, чисельність якого стрімко зменшується. Зате багато людей, які через матеріальну скруту вже не такі горді, щоб відмовитися від пропозиції на кшталт "від кандидата в депутати - тобі, від тебе - плюс або галочка у бюлетені за кандидата", але достатньо обов'язкові, щоб виконати свою частину домовленого.

Гадаю, досить однієї спроби, щоб правильно відповісти на запитання, у якої частини (повновладної чи опозиційної) олігархів та інших плутократів більше можливостей "домовлятися" з виборцями і впливати на їхній вибір через засоби масової інформації. Так само однієї спроби досить, аби безпомилково відповісти на запитання, чи порозуміються плутократи з Президентом до, під час і після виборів навіть у разі, якщо його посада матиме менший обсяг повноважень, аніж зараз, але дозволятиме контролювати так званий силовий блок влади.

У жодному разі не мав і не маю на думці, що двопалатний парламент як такий чимось гірший, аніж однопалатний. Можливо, у чомусь навіть кращий і доцільний. Але не за нинішніх умов, коли незавершений і недосконалий процес децентралізації вкупі з високим ступенем корумпованості на всіх рівнях усіх гілок влади формує загрози перетворення децентралізації на регіональну феодалізацію, за якої плутократи на місцях контролюватимуть свої феоди, а їх контролюватимуть старші "за званням" і потужніші представники тієї ж соціальної верстви - олігархи. Чи витримає Україна таку динаміку, а надто в ситуації "гібридної" агресії зі Сходу? Запитання риторичне.

Навіщо і як дегібридизувати політичну владу в Україні? Досвід функціонування вітчизняної політико-владної моделі виявив дві найбільші вади властивої їй гібридності.

Перша - невиправдано великі повноваження і можливості, що їх здобуває переможець президентських перегонів. У результаті формується ситуація, яка підтверджує універсальність афоризму, відомого ще з кінця ХІХ століття: "влада розбещує, абсолютна влада розбещує абсолютно".

Від виборів до виборів змагання за президентство в Україні стає гострішим і брутальнішим. Таку динаміку найперше стимулюють конкурентні переваги, що їх здобуває певне олігархічне бізнес-угруповання, з яким пов'язаний той, хто обіймає найвищу і найвпливовішу посаду в державі.

Становлення олігархічних угруповань в Україні відбувалося довкола певних виробничих, фінансово-економічних, сировинних та інших ресурсів - приватних, приватизованих, частково або повністю належних державі, і супроводжувалося корупційними домовленостями з чиновниками; створенням, придбанням і взяттям під контроль телевізійних та інших засобів масової інформації і комунікації; утворенням і узалежненням потрібних для впливу на формування складу та функціонування центральної і місцевих влад партійних та квазі-партійних проектів тощо. Відтак саме ці угруповання стали найвпливовішими учасниками виборів усіх видів і рівнів.

Для кожного з них успіх "свого" кандидата означав, що "переможець отримає все", а невдача спричинить неминучі втрати. Саме втрати і загрози ще більших втрат від поведінки "сім'ї" переможця президентських виборів 2010 р. спонукали окремих олігархів підтримати Революцію Гідності. Але те, що сталося, не стало для них уроком на майбутнє. Намагання утримати, здобути і використати президентський ресурс у власних інтересах тривають - зваба можливостей президентської гібридної влади надто велика. Ця зваба тлумить інстинкт самозбереження від повторення пройденого, блокує усвідомлення того, що солодкість такої бажаної й очікуваної перемоги може обернутися втратою всього і всіма. Україна, українське суспільство, самі олігархи і весь правлячий клас країни навряд чи витримають чергову міжолігархічну війну хоча б тому, що вона стане другим фронтом російської агресії.

Друга вада гібридності української політичної влади полягає в тому, що закладене в Конституції дублювання повноважень і функцій виконавчої влади Президентом і урядом, повноважень законодавчої влади - Президентом і парламентом є найгіршим варіантом утілення принципу "стримувань і противаг" у системі владних відносин. Найкрасномовніше свідчення цього - ситуація, коли через незгоду між очільником держави і керівником уряду впродовж багатьох місяців в умовах збройного, інформаційного та іншого протистояння з Російською Федерацією у країні не призначалися голови обласних і районних державних адміністрацій. Подібні та інші латентні й публічні конфлікти між Президентом і Прем'єр-міністром відбувалися впродовж усіх минулих років і відбуваються досі.

Тим часом сучасний світ знає десятки, якщо не сотні набагато вдаліших, аніж український, варіантів формування й функціонування політичної влади, політичних систем і політичних режимів. Найуспішніші поміж них ті, що не є гібридними в тому розумінні, яке подано в цьому тексті. Майже всі вони вкладаються у параметри двох моделей, спільним атрибутом яких є реально незалежна судова гілка влади.

Відповідно до однієї із цих моделей повноважним головою виконавчої влади є президент, підконтрольний і підзвітний парламенту. Відповідно до іншої - керівником виконавчої влади є голова уряду, так само підконтрольний і підзвітний парламенту (що не виключає наявності посади президента і навіть монарха, але з украй обмеженими, часто суто церемоніальними функціями).

Вадою першої з названих моделей (парламентсько-президентської) часто називають загрозу авторитаризму (особливо в разі обрання президента прямим голосуванням виборців), а її перевагою - потужний мобілізаційний потенціал, здатний забезпечити високі темпи економічного, соціального та іншого розвитку країни. Насправді ж такі самі загрози і переваги може мати й друга модель, свідченням чого є кар'єра авторитарного за переконаннями і поведінкою творця (точніше, одного з творців) сінгапурського "економічного дива" Лі Куан Ю.

У світі багато прикладів, коли саме демократичні держави з парламентсько-прем'єрською моделлю влади досягли й досягають найвидатніших економічних та інших успіхів (Австрія, Італія, Норвегія, Німеччина Польща, Фінляндія, Швеція, Японія) навіть в умовах війни (Ізраїль).

Є підстави вважати, що саме парламентсько-прем'єрська модель з умонтованими в неї інституційними запобіжниками щодо загроз авторитаризму найбільш прийнятна для України. Як показав двадцятирічний досвід, на авторитарну поведінку президентів та інших державних посадовців українці відповідають масовими протестами. Однак такі сплески громадянської активності не можуть замінити усвідомленої й наполегливої роботи з формування сталої демократичної влади. Влади, ґрунтованої не на "стримуваннях і противагах" владно-управлінських відносин, а на такому їх унормуванні, яке забезпечуватиме "стимули й рушії" спільної роботи в національних інтересах, інтересах кожного і всіх громадян. У становленні й функціонуванні такої моделі вирішальною є роль законодавця - Верховної Ради.

Як зробити український парламент ефективним і по-справжньому представницьким? Найперше - зробити його реально незалежним. Адже після ухвалення Конституції 1996 року тільки один президент (обраний у третьому турі) не використовував уповні своїх посадових повноважень для контролю над Верховною Радою, бо не надто того прагнув. За його каденції було ухвалено закон, відповідно до якого вибори народних депутатів мали відбуватися не за змішаною, як до того, а за пропорційною системою в загальнодержавному виборчому окрузі зі зниженим до 3% прохідним "бар'єром". Вибори за такою системою відбулися: чергові 2006 року та позачергові 2007-го.

Вони потужно прискорили процес партизації політичної системи країни й суспільної свідомості. У президента і його апарату та оточення поменшало можливостей впливати на парламент ресурсом підконтрольних "силовиків" для досягнення потрібних "домовленостей" з депутатами, обраними в одномандатних округах.

То був рух у правильному напрямі. Бо позапартійна влада є владою чиновництва, яке приватизує всі суспільні процеси, включаючи саму владу. Водночас чиновницька бюрократія уособлює державний апарат, без якого не може відбутися й існувати жодна держава. Цей апарат має власні корпоративні інтереси, а специфіка його функціонування обов'язково передбачає значну міру закритості. Тому невдоволення владою, яка не є публічною, не має політичного імені і яку громадяни не можуть змінити демократичним шляхом - голосуванням, продукує невдоволення державою як такою. За таких умов партизація й змінюваність політичних партій сприяє укріпленню державницького патріотизму громадян і деескалації неминучих протиріч між владою і народом.

На жаль, описане - ідеал, рух до якого буде тривалим і непростим. Бо справжньої партійної системи Україна не має й досі. Більшість партійних проектів створювалася заради просування у владу або збереження у владі представників великих бізнес-груп, переважно олігархічних. Такі проекти не пропонували та й не могли запропонувати суспільству чогось вагомішого, ніж гасла, зазвичай подібні, як близнюки, хоча й народжені та виплекані різними батьками (матерями). Жоден із цих проектів не спромігся до розроблення, а тим більш утілення ідей, реальних дієвих програм, стратегій розвитку держави й суспільства. Тому партійні спонсори вирішили робити ставку на відомих політиків та їх "розкрутку".

Так почали формуватися іменні виборчі блоки, а пізніше - іменні партійні проекти. Відбулося повернення до такої "милої" авторитарним президентам змішаної пропорційно-мажоритарної системи обрання народних депутатів. Щоб не допустити до парламенту та інших владних структур нових облич, у тому числі виразників інтересів середнього класу, який почав набирати економічну потугу і заявляти амбіції на участь в управлінні державою, вносили потрібні зміни до законів.

Зокрема, було піднято прохідний виборчий бар'єр. Закріплено порядок, згідно з яким кошти фінансової застави політичних партій, які за результатами голосування бар'єра не долали, зараховували до державного бюджету. Натомість їх успішнішим конкурентам від великого бізнесу кошти застави повертали. Представлені у Верховній Раді, вони почали отримувати додаткове фінансування своїх потреб коштом державного бюджету.

Якщо такі практики продовжаться, загроза концентрації олігархатом влади в Україні може стати реальністю на десятиліття. Малий і середній бізнес, соціально активна громадськість, у тому числі та її частина, яку називають креативним класом, навряд чи зможуть успішно конкурувати з тими, хто розбагатів і багатіє на монополіях, доступі до влади, на війні, контролює медійний простір, обзавівся "приватними арміями"...

Щоб усунути цю загрозу і дати Україні й українцям шанс мати кращу владу і краще майбутнє, потрібно не так уже й багато, але зробити це повинен законодавець. Зокрема - скасувати норми, які дискримінують одні політичні партії і надають перевагу іншим.

Запровадити застосовувані у багатьох європейських країнах заборони на розміщення платної (крім тієї, яку оплачує ЦВК) політичної реклами на ТБ, у друкованій пресі, на радіо, білбордах, інтернет-сайтах, у соціальних мережах і відеохостингах, щоб бодай частково вирівняти можливості грошовитих кандидатів і кандидатів без великих грошей.

Домогтися реалізації того, що пропонував у статті в "ДТ" ще 2000 року і про що писали інші експерти й політики: скасувати сумнозвісний прохідний бар'єр до Верховної Ради і перейти від змішаної системи парламентських виборів до пропорційної.

Питання, за "відкритими" чи "закритими" списками, - залишити на розсуд самих партій. Минулі вибори до місцевих рад виявили вельми вразливе місце перших. Кандидати від однієї й тієї ж партії нерідко більше конкурували між собою, створювали проблеми одне одному і менше змагалися з висуванцями інших партій, оскільки можливість здобути мандат залежала не тільки від подолання "своєю" партією прохідного бар'єра, а й від того, хто з однопартійців набере більше голосів.

Згідно з Конституцією в Україні обирається однопалатний парламент. У такому парламенті депутати повинні бути рівними: і в балотуванні, веденні виборчої кампанії та підбитті її підсумків, і в правах та обов'язках (на противагу парламенту двопалатному, де палати мають відмінності в порядку обрання й повноваженнях і, відповідно, мають різні системи обрання й повноваження депутати кожної з палат). Змішана ж система виборів до Верховної Ради України порушує вимогу рівності, унеможливлює реалізацію гарантованих громадянам ст. 38 Конституції права на участь в управлінні державними справами і права бути обраними до органів державної влади на принципі рівності всіх людей у своїх правах згідно зі ст. 21 Основного Закону.

Крім того, мінімальна кількість голосів, необхідна для здобуття одного депутатського мандата в загальнодержавному виборчому окрузі, зазвичай є істотно більшою від кількості голосів, що їх "збирає" переможець-мажоритарник. Так, за результатами виборів до парламенту 2014 року в Луганській області четверо самовисуванців і опоблоківець перемогли голосами від 6,5 до 11,2 тисячі виборців; у Миколаївській і Херсонській областях кандидати від БПП стали депутатами за підтримки виборців у кількості від 13 до 14 тисяч. Натомість партії, за списки яких голосували від кількох десятків тисяч до понад 700 тисяч людей, не отримали жодного мандата.

Перефразувавши один широко відомий вислів, можна так сказати про чинну в Україні та деяких інших державах практику "вираховування" кількості мандатів, які отримує в парламенті партія або блок політичних партій за результатами голосування у багатомандатному окрузі: "обирають не ті, хто голосує, а ті, хто встановлює порядок підрахунку голосів". Таку практику запроваджує стаття закону про вибори щодо розподілу мандатів виключно між партіями, списки яких набрали 5% і більше голосів виборців. Цей відсоток встановлено довільно за домовленістю законодавців без будь-якого логічного і правового обґрунтування. У результаті зневажається політичний вибір меншої, але великої частини населення країни, фактично фальсифікуються результати волевиявлення громадян (див. табл. 1).

Згідно з даними таблиці у 2014 р. були позбавлені права брати участь у розподілі депутатських мандатів партії, за кандидатів яких проголосували понад 3,5 млн українців - 22,5% від 15,7 млн українців, які взяли участь у виборах і чиї бюлетені було визнано дійсними. Подані ними голоси за близькі їм політичні партії були, фактично, передані на користь партій з відмінними ідеологічними і політичними орієнтаціями, програмними засадами тощо. Можна легко обчислити величини своєрідного "призового фонду" тих, що здолали бар'єр. Для цього достатньо порівняти результати фактичного розподілу депутатських мандатів з гіпотетичними розрахунками за тим самим законом, але без 5-відсоткової "перешкоди": "Народний фронт" - 14 "призових" місць у Верховній Раді, БПП - 13, "Самопоміч" - 7, Опоблок - 4.

Отже, скасувати сумнозвісний бар'єр "за домовленістю" потрібно й важливо для того, щоб, по-перше, усунути хай і запроваджене законом, але протиправне й несправедливе зневажання політичної волі великої частини виборців і маніпулювання їхніми голосами; по-друге, запустити механізм "природного" відбору до парламенту кандидатів у списках партій за ознакою реальної довіри людей, а не за критерієм "пропускного" відсотка, вигідного лідерам і учасникам партійних утворень, котрі упродовж багатьох років змінюють одне одно біля владно-управлінських важелів і роблять усе для збереження такої практики; по-третє, усунути штучну перепону, яка стримує позитивні зміни усередині правлячого класу України за рахунок притоку нових людей і свіжих продуктивних ідей.

Малоавторитетні ж і фейкові партії, за яких інколи вносять заставу і чиї печатки "купують" наближені до олігархів суб'єкти виборів, щоб збільшити своє представництво у виборчих комісіях, і без бар'єра не мали б, не мають і не матимуть перспективи входження до вищого законодавчого органу країни (ще раз див. таблицю).

До виборів, якщо вони будуть черговими, ще достатньо часу, аби нинішні парламентарі дійшли згоди про вигідність для всіх мати дегібридизовану владу й однакові чесні правила політичної поведінки.