Про децентралізацію, успіхи, ризики і роль парламенту

1 квітня 2014 року уряд, сформований після Революції Гідності, ухвалив Концепцію реформи місцевого самоврядування та територіальної організації влади (№333-р), що стала стартом важливої для України реформи, яка нині більш відома як децентралізація.

Це була третя спроба розпочати таку потрібну для країни реформу після першого етапу революційних перетворень у системі управління, які відбулися ще 1990 року, коли Україна ухвалила свій перший закон про місцеві ради народних депутатів, місцеве та регіональне самоврядування.

Спроби 2005-го та 2009 років виявилися невдалими. 2005 року підготовлені концепція реформи та законопроект про адміністративно-територіальний устрій України почили десь у шухляді прем'єр-міністра. Віце-прем'єр, який керував підготовкою реформи, але не мав для цього жодної інституційної спроможності, був звільнений зі своєї посади, і про реформу забули до 2008 року.

Протягом 2008-2009 років сформоване Міністерство регіонального розвитку та будівництва взялося за підготовку реформи вже на серйозному рівні, і 29 липня 2009 року уряд схвалив Концепцію реформи місцевого самоврядування (№900-р). Тоді сталося щось дивне з оприлюдненням цього документа: розпорядження з'явилося на сайті уряду, а текст самої концепції - ні.

Далі - гірше. Якщо 2005 року проект концепції зник у шухляді прем'єра, то 2009-го загубився десь у нетрях секретаріату Кабміну. Правда, це не завадило тодішньому Мінрегіонбуду продовжити роботу і підготувати план заходів для реалізації концепції, а також низку концептуальних документів щодо формування системи підвищення кваліфікації та перекваліфікації кадрів для місцевого самоврядування, формування і реалізації державної регіональної політики та проектів законів, які випливали із цих концептуальних документів.

2010-2013 роки стали роками відкоту реформи. Новий уряд скасував рішення свого попередника про затвердження концепції реформи та плану заходів для її реалізації, а документи, які визначали дії уряду на 2010-2013 роки зі створення системи підготовки, перепідготовки та перекваліфікації кадрів для місцевого самоврядування, просто не виконувалися.

Відтак у 2014 рік Україна ввійшла формально дуже централізованою, а реально дуже регіоналізованою державою зі слабким місцевим самоврядуванням та загостренням міжрегіональних відмінностей. Формально жорстка вертикаль виконавчої влади в особі місцевих державних адміністрацій (МДА) була політичною вертикаллю, а голови МДА представляли радше інтереси регіональних еліт, а не держави.

Саме тому позиції голів МДА у буремні дні лютого-березня 2014 року були різними, а голова Ради міністрів АРК, голови Севастопольської МДА, Донецької та Луганської ОДА не просто не змогли втримати ситуацію під контролем, а й почасти самі були ініціаторами сепаратистських дій. За 25 років незалежності в Україні так і не було сформовано єдиного українського простору на всій її суверенній території, і міжрегіональні відмінності використовувалися не для посилення конкурентоспроможності України, а для її ослаблення.

На цьому тлі здавалося, що агресія Росії буде просто руйнівною для України, і протиставити їй ми нічого не зможемо.

Але 2014 року уряд здійснив кроки, які в умовах війни можуть здатися алогічними і небезпечними для існування самої держави: оголосив про проведення широкої децентралізації влади та формування нової державної регіональної політики, базованої на європейських традиціях і партнерстві у регіональному розвитку між державою, регіонами та громадами.

Фактично 2014-2015 роки стали роками бурхливого старту децентралізації та реформи державної регіональної політики. Тоді скептики жартували: "Реформу оголосили 1 квітня. Невже ви вірите, що це серйозно?"

Перші досягнення

Протягом 2014-2015 років було ухвалено все необхідне для добровільного об'єднання громад базове законодавство, здійснено реформу міжбюджетних відносин, проведено децентралізацію у сфері будівельного контролю та надання адміністративних послуг, сформовано законодавство щодо державної регіональної політики та фінансування регіонального розвитку не на основі лобізму та лояльності до правлячої партії, а на основі формули, підходів та найкращих практик Європейського Союзу.

За менш як півроку 2015-го було створено 159 об'єднаних територіальних громад (ОТГ), 2016 року до них долучилося ще 198, і на початок 2017-го маємо вже 367 ОТГ. За темпами добровільного процесу укрупнення одиниць базового рівня місцевого самоврядування Україна показала дуже хороші результати, що викликало захоплення в наших європейських партнерів, які, відверто кажучи, уже втомилися від українських обіцянок, що ніколи не реалізовуються.

У результаті бюджетної децентралізації місцеве самоврядування істотно збільшило свої бюджети, а бюджети ОТГ зросли в кілька разів у порівнянні із сумами бюджетів громад, що увійшли до об'єднаної громади.

Здавалося, все йде досить успішно, реформа набирає обертів. Але.

Проблеми реформи і її гальмування

Нині маємо ситуацію, яка відома всім, хто бодай раз щось упроваджував у життя, - це супровід упровадження реформи і вирішення проблем, що виникають.

Абсолютно нормально, що у процесі реформи виявляються точкові проблеми, яких або не було передбачено у процесі її підготовки, або вони виникли в результаті політичних компромісів при ухваленні тих чи тих нормативних актів, або є наслідком інституційної неспроможності окремих органів чи їхніх посадових осіб працювати в нових умовах за новими правилами.

Саме тому у процесі реформи мають відбуватися постійний моніторинг її впровадження, аналіз проблем, що виникають, та пошук і ухвалення рішень для швидкого розв'язання проблем.

Насамперед це має робити орган, відповідальний за проведення реформи. Зазвичай у будь-якій країні світу, де проводилися подібні реформи, таким виконавчим органом було конкретне міністерство, а політично/ідеологічно координував проведення реформи спеціально сформований комітет/комісія/рада на чолі з прем'єром. Цей орган мав повноваження в режимі реального часу погоджувати всі необхідні для впровадження реформи проекти рішень та координувати діяльність міністерств і відомств з тим, щоб галузеві дії не розвалювали головну системну реформу.

На жаль, в Україні такого політичного/ідеологічного органу сформовано не було. За розподілом повноважень серед міністерств упроваджувати реформу повинен Мінрегіонбуд, але як йому забезпечувати координацію інших ЦОВВ, не зовсім зрозуміло.

І що маємо в результаті? Є безліч викликів, але яке реагування?

Міські об'єднані територіальні громади - як і коли?

Державна стратегія регіонального розвитку на період до 2020 року (ДСРР-2020) містить дуже правильну ідею регіонального розвитку - поширення впливу міст на навколишні сільські території. У Методиці формування спроможних територіальних громад, затвердженій постановою уряду від 8 квітня 2015 р. №214, записано правильні речі: "6. Формування спроможних територіальних громад здійснюється у такій послідовності:

1) визначення потенційними адміністративними центрами міст обласного значення та населених пунктів, що мають статус районних центрів, та зон їх доступності".

Але фактично міста обласного значення виключено з процесу об'єднання через позицію Центральної виборчої комісії (ЦВК), яка вважає, що для утворення ОТГ навколо міста обласного значення перед цим мають бути змінені межі району, який оточує це місто! Хоча, направду, навколо міста є межі сільрад, і міська територіальна громада межує з сільськими територіальними громадами.

Але ніхто не може вплинути на ЦВК, і близько 30 ОТГ, які створені навколо міст обласного значення і які можуть бути якраз найбільш спроможними в реалізації положення ДСРР-2020 щодо поширення позитивного впливу міст на навколишні сільські території, так і залишилися створеними на папері.

Такий підхід демотивує людей, бо сотні сіл, які могли б уже 2016 року поліпшити свою інфраструктуру, отримати кращі публічні сервіси, так і залишилися на узбіччі.

Ще кілька десятків утворених ОТГ також залишилися без виборів і втратили можливості для свого розвитку лише тому, що їх утворено з сільрад, які знаходяться в різних районах.

Через дії ЦВК, через згадане вище тлумачення нею закону сотні тисяч українських громадян не змогли скористатися перевагами від децентралізації, а їхнє бажання, яке оформлене всіма визначеними законом рішеннями, зігноровано.

Яка реакція на цю проблему з боку уряду? Навряд чи хтось знає, що зміни до законодавства для розв'язання цієї проблеми подали народні депутати, а не уряд - законопроект №4676 "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо умов зміни меж районів у процесі добровільного об'єднання територіальних громад". Цей документ Верховна Рада провалила 6 грудня 2016-го. Темпи його розгляду взагалі показові для динамічної реформи: проект зареєстровано 17 травня, а провалено 6 грудня. Сім місяців розглядався документ, від якого залежать долі сотень тисяч людей, котрі повірили в реформу.

Після провалу законопроекту №4676 народні депутати майже одразу, 9 грудня 2016 року, зареєстрували новий законопроект - №5520 "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо особливостей добровільного об'єднання територіальних громад, розташованих на територіях суміжних районів".

Якщо темпи розгляду цього документа будуть аналогічні темпам розгляду попереднього, то утворення ОТГ навколо міст обласного значення, так само як і на межах районів, нам не бачити і в 2017-му. А було б дуже бажано, аби вибори в цих давно утворених ОТГ відбулися у першому півріччі, щоб із липня 2017-го вони могли жити і працювати в нових для сільських територій бюджетних відносинах.

Ухвалення законопроекту №5520 є вкрай важливим для вирішення проблеми створення ОТГ на основі міст обласного значення та з громад суміжних районів. Для його проходження у Верховній Раді потрібна зрозуміла позиція уряду, урядова і громадська підтримка.

Про приєднання територіальних громад

Позитивний досвід діяльності ОТГ вплинув на позицію багатьох сільрад, які раніше не бажали об'єднуватись із сусідами, особливо з міськими територіальними громадами. Тепер десятки таких сільрад звертаються до раніше утворених ОТГ з пропозицією про об'єднання. Проте розпочинати нові процедури об'єднання і знову йти на нові вибори ОТГ не бажають.

В окремих районах склалася досить дивна ситуація: 80-90% населення району об'єднано в дві-три ОТГ, які активно розвиваються, а кілька сільрад, що не увійшли до об'єднання, є "залишком" району, в якому не можна збалансувати мережу бюджетних установ, бо фінансові ресурси такого "залишку" дуже обмежені. Це призвело до того, що бюджет-2017 передбачає додаткові субвенції на збалансування мережі таких районів, а це знову ж таки гальмує темпи реформи.

Саме тому потрібно якомога швидше розв'язувати проблему через запровадження процедури приєднання, яка не передбачала б знову виборів у всій громаді, а лише в межах тих сільрад, що приєднуються до ОТГ.

Такий законопроект - №4772 "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України (щодо добровільного приєднання територіальних громад)" - зареєстрований у Верховній Раді ще 3 червня 2016-го, і знову ж таки народними депутатами, а не урядом.

Ухвалення законопроекту №4772 "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України (щодо добровільного приєднання територіальних громад)" є першочерговим, оскількивирішить питання щодо багатьох периферійних сільських територіальних громад, які раніше не об'єдналися із сусідами, а нині мають проблеми з фінансуванням навіть діяльності сільської ради, не кажучи вже про якийсь розвиток.

Розширення юрисдикції органів місцевого самоврядування ОТГ на всю територію об'єднаної громади

Концепція реформи місцевого самоврядування та територіальної організації влади передбачає розширення юрисдикції органів місцевого самоврядування громади на всю її територію. ОТГ нині мають досить велику, навіть за європейськими мірками, територію в 100-400 квадратних кілометрів. Проте органи місцевого самоврядування ОТГ і досі мають обмежену юрисдикцію щодо цієї території: вони не можуть планувати всю свою територію, бо система містобудівної документації побудована так, що ради територіальних громад можуть замовляти і затверджувати планувальну документацію виключно в межах населених пунктів. За межами населених пунктів розробка містобудівної документації є компетенцією районного рівня. Особливо ці проблеми в 2016 році відчули ОТГ, які реалізовували інфраструктурні проекти між поселеннями, що входять до їхньої громади: адже потрібно було звертатися до РДА і райрад для замовлення містобудівної документації на території в межах громади, але за межами населеного пункту.

Навіть благоустрій між населеними пунктами, накладання штрафів на тих, хто руйнує довкілля в межах громади, але поза межами поселень, також не є компетенцією об'єднаної громади.

Неможливість для ОТГ готувати містобудівну документацію в межах усього простору громади є серйозним стримуючим фактором у залученні інвесторів та управлінні земельними ресурсами.

Ще 12 квітня 2016 року народні депутати зареєстрували законопроект №4390 "Про внесення змін до Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" (щодо розширення видів містобудівної документації на місцевому рівні)", який запроваджує новий вид просторової планувальної документації - "схему планування території" територіальної громади. Та профільний комітет зміг розглянути цей документ лише до кінця року, ухваливши рішення відправити його авторам на доопрацювання.

Саме тому знову ж таки народні депутати уже в жовтні 2016 року подали ще один законопроект - №5253 "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо поширення повноважень органів місцевого самоврядування територіальних громад на всю територію відповідної сільської, селищної, міської територіальної громади", який розширює повноваження територіальної громади на всю її територію і впорядковує систему планувальної документації, що розробляється в територіальній громаді.

Ухвалення законопроекту №5253 є критично важливим для реалізації принципу повсюдності місцевого самоврядування, для просторового та стратегічного планування розвитку ОТГ та отримання ними права управління землями в межах своєї юрисдикції - як у поселеннях, так і поза їхніми межами.

Бюджет-2017 як проблема для подальшого впровадження реформи

До означених вище проблем з оперативним внесенням змін до законодавства, що виникають під час упровадження реформи, після ухвалення Державного бюджету України на 2017 рік додалися нові, які можуть не просто загальмувати, а торпедувати реформу. На жаль, ці проблеми з'явилися як результат політичного компромісу між урядом і народними депутатами України і пов'язані передусім з фінансами.

Ідеться про субвенції, які прямо чи опосередковано впливають на перебіг реформи і визначають довіру чи, навпаки, недовіру територіальних громад до уряду і парламенту.

Не секрет, що така велика кількість утворених 2016 року ОТГ пояснюся насамперед тим, що люди побачили, як пожвавилася діяльність в об'єднаних 2015 року громадах. Державна субвенція з державного бюджету місцевим бюджетам на формування інфраструктури об'єднаних територіальних громад ("децентралізаційна" субвенція), яка передбачена Законом "Про добровільне об'єднання громад" і яка є важливим інструментом для успішного проведення децентралізації, 2016 року на 159 ОТГ становила 1 млрд грн і вся була профінансована з загального фонду бюджету. Новоутворені ОТГ провели десятки водогонів, забезпечили освітленням сотні сільських поселень, закупили багато техніки для комунальних підприємств, відремонтували низку шкіл та дитячих садочків, заасфальтували десятки кілометрів вулиць.

Загалом закон "Про добровільне об'єднання громад" передбачає п'ятирічний термін державної підтримки об'єднаних громад, а отже й, зрозуміло, відповідне пропорційне збільшення розмірів державної субвенції відповідно до зростання кількості утворених громад. Така логіка, що випливає з чинного законодавства, була дуже переконливим аргументом для утворення ОТГ 2016 року. Проте в Державному бюджеті на 2017 рік для 367 ОТГ передбачено лише 1,5 млрд грн, і з них лише 0,5 млрд - це гарантовані кошти з загального фонду бюджету.

Фактично бюджет-2017 свідчить про відхід від політики державної підтримки ОТГ, адже інакше пояснити дворазове зменшення суми субвенції при одночасному збільшенні суб'єктів, які на неї претендують, у більш як два рази неможливо.

Поряд із цим у бюджеті-2017 передбачено "політичну субвенцію" - з державного бюджету місцевим бюджетам на здійснення заходів для соціально-економічного розвитку окремих територій, - яка не передбачена жодним базовим законом і щодо якої законом не встановлено жодних правил розподілу (фактично в різні роки вона використовувалася виключно з політичною метою, бо передбачає ручний режим розподілу, поза будь-якими критеріями, бо розподіляється по суті депутатами, які самі вирішують, куди і на що витратити ці кошти). Загальна сума, яку закладено на цю субвенцію, становить 4 млрд грн, з них 1,5 млрд - гарантовані кошти з загального фонду бюджету і 2,5 - зі спеціального фонду.

Така ситуація є не нормальною.

Кошти для ОТГ, які розподіляються за правилами і передбачені базовим законом, втричі менші від коштів, які будуть розподілені поза правилами в ручному режимі і використані для піару народних депутатів у власних округах - "Я вибив для вас гроші!".

Це поганий знак для тих, хто повірив у реформу, бо виходить, що головне не гарантія держави, виписана в законі, а дружба з народним депутатом, який "вирішить" питання отримання коштів.

Аналогічно невтішна ситуація ще з однією "субвенцією для регіональної єдності держави", а саме - Державним фондом регіонального розвитку (ДФРР), що визначається Законом "Про засади державної регіональної політики" та статтею 24-1 Бюджетного кодексу України.

Сума коштів ДФРР має бути не меншою ніж 1% від загального фонду бюджету (цього року така сума мала би становити близько 7,3 млрд грн).

Розподіляються ці кошти відповідно до формули, що визначена у статті 24-1 БКУ, і на цей розподіл не впливають ні міністри, ні депутати.

З ДФРР мають фінансуватися проекти регіонального розвитку, які випливають зі стратегій розвитку регіонів, що у свою чергу мають відповідати Державній стратегії регіонального розвитку України 2020. Частина цих проектів справді є проектами від ОТГ, що сприяють їх економічному зростанню.

Так от, у бюджеті-2017 на ДФРР виділено не 7,3 млрд грн, а лише 3,5 млрд, з яких із загального фонду бюджету - лише 1 млрд.

До цього ще й додалися два цікаві(чи радше дивні) приписи: у першому передбачено, що не менше як по 10% коштів, які отримує регіон з ДФРР, мають іти на спортивні споруди та енергоефективність; у другому - що в комісії Мінрегіонбуду, яка формально розглядає відповідність поданих регіонами проектів на фінансування з ДФРР, понад 50% мають становити народні депутати України, члени бюджетного комітету. Постає запитання, а навіщо тоді готувати стратегію розвитку регіону, визначати пріоритети, готувати план реалізації стратегії, якщо вже зверху визначено пріоритети та введено квоти відразу для всіх регіонів ,та ще й остаточне слово за народними депутатами?

Такі новації напевне можуть свідчити, що плани поступового перетворення ДФРР на прообраз "структурного фонду ЄС" лише в Україні, використання його для навчання регіональних суб'єктів проектному плануванню та для зростання економічної спроможності регіонів виявилися зруйнованими бюджетом-2017.

Додаткові виклики, які потребують вирішення в 2017 році

Упорядкування районного поділу

Утворення ОТГ в районах позбавляє нинішні райони ресурсів і взагалі сенсу існування як територіальної основи районних рад і РДА. Деякі райони нині взагалі складаються з однієї громади, проте там усе одно залишаються районна рада й РДА з незрозумілим колом повноважень та відсутністю ресурсів для їх утримання (особливо райрад). Саме тому районний рівень у 2016 році став основним рівнем блокування реформи. Утворення на 1 січня 2017-го 367 ОТГ ставить під загрозу дезінтеграції десятки районів і неминуче призведе до посилення суперечностей між керівництвом ОТГ і районною владою. Без укрупнення районів збалансувати бюджетну систему в 2018 році буде надзвичайно складно, а адміністративна система взагалі втратить свою логіку.

До кінця 2017 року має бути встановлено новий районний поділ України. Досягти цього можна двома шляхами: перший - системний, через ухвалення Закону "Про засади адміністративно-територіального устрою України" та подальше затвердження нового районного поділу; другий - компромісний, поетапне ухвалення Верховною Радою України рішень про утворення нових районів через злиття сусідніх районів, у яких створено ОТГ.

Встановлення державного нагляду щодо рішень органів місцевого самоврядування

Децентралізація, що впроваджується в Україні і передбачає посилення власне базового рівня місцевого самоврядування - територіальних громад, спрямована в тому числі й на посилення єдності державного простору; прямі відносини між державним бюджетом та бюджетами територіальних громад згуртовують державу. Поряд із цим децентралізація несе й ризики ухвалення незаконних, а часом небезпечних для існування держави рішень органами місцевого самоврядування, особливо регіонального рівня.

Упродовж 2016 року сім обласних рад ухвалили рішення, які відверто виходять за межі їх повноважень і передбачають встановлення "договірних відносин у розподілі повноважень" між державою і регіонами, що фактично означає "федералізацію", а реально - розпад держави. Так, ці рішення є нікчемними з моменту ухвалення, але вони можуть бути використані для подальшого розхитування ситуації в державі.

Якомога швидша реалізація частини 2 статті 144 Конституції України - щодо встановлення процедур припинення рішень органів місцевого самоврядування з мотивів їх невідповідності Конституції або законам України - стає завданням номер один на весняну сесію Верховної Ради України.

Проміжний висновок

Незважаючи на успішний перебіг децентралізації та реформи державної регіональної політики впродовж 2014-2016 років, в 2016-му почали яскраво проявлятися загрози успішному проведенню цих реформ.

Особливо вони увиразнилися в другій половині 2016-го і під час ухвалення Державного бюджету України на 2017 рік.

І, як здається, відповідальність за створення додаткових ризиків для успішного проведення заявлених реформ лежить на уряді і Верховній Раді України. Уряд так і не створив системи оперативного реагування на виклики, що виникають при проведенні реформи і не здійснював належного супроводу потрібних для реформи законопроектів у Верховній Раді України, а Верховна Рада України не проявила активності в оперативному розгляді законопроектів, що потрібні реформі. Ухвалені рішення щодо субвенцій у 2017 році на підтримку об'єднаних територіальних громад, розвитку окремих територій та ДФРР узагалі суперечать концепції реформи, базовим законам про добровільне об'єднання громад та про засади державної регіональної політики, а отже, мають бути переглянуті.

2017 рік може стати переломним у реформах, про які йдеться. Перелом може бути в обидва боки. Та Україні потрібен успіх, а до успіху цих реформ рукою подати. Ухвалити згадані тут законопроекти і розумно переглянути раніше ухвалені рішення щодо бюджету-2017 цілком можливо вже на першій сесії 2017 року, що й забезпечить успіх.

Аби уникнути подібних проблем у майбутньому, потрібно, щоб уряд і парламент створили систему робочого діалогу щодо законодавчого супроводу реформ.

P.S. Нині в України для успішного завершення реформи місцевого самоврядування та територіальної організації влади є всі можливості й великі ресурси, надані міжнародними донорами. Єдиного ресурсу, якого в нас обмаль, - це часу. Або ми проводимо швидкі й ефективні реформи і виходимо з періоду затяжних криз, або витрачаємо час і ресурси на взаємопоборювання і ризикуємо назавжди залишитися невдахами. У той короткий відрізок часу, який у нас іще залишився на реформи, мусимо будь-що використати всі наявні в нас можливості та ресурси. Децентралізація - чи не єдина реформа в Україні, яка має свою чітку ідеологію і яка показала успішність її першого етапу. Цю успішність маємо не змарнувати, а використати для успішності інших реформ.

Дотримання ідеологічної рамки реформи на найвищому державному рівні та координація всіх галузевих реформ із децентралізацією та новою державною регіональною політикою, що формує згуртованість держави, є чи не головним фактором нашого успіху.