Примірна типовість або нетипова щедрість?

20 серпня 2012 року Кабінет міністрів України прийняв постанову №770 «Деякі питання використання державного майна для забезпечення розподілу природного газу». Цією постановою передбачено, що державне майно, яке призначене для забезпечення розподілу природного газу та яке не може бути приватизоване і обліковується на балансі господарських товариств із газопостачання та газифікації (фактично йдеться про газорозподільні мережі, які використовуються для поставок природного газу безпосередньо споживачам), використовується зазначеними господарськими товариствами (далі - «облгази») на праві господарського відання.

З цією метою Міненерговугільпром України має укласти з облгазами договори про надання їм такого майна на праві господарського відання. Постанова №770 передбачає, що примірний договір про надання облгазам газорозподільних мереж на праві господарського відання має бути затверджений Міненерговугільпромом разом із Фондом держмайна України.

У зв’язку із зазначеною постановою КМУ №770 слід звернути увагу на такі аспекти її прийняття та реалізації, що видаються важливими.

Зміна відносин у сфері розподілу газу: усунення «Нафтогазу»

Під час утворення НАК «Нафтогаз України» у 1998 році (постанова КМУ від 25 травня 1998 року №747) газорозподільні мережі як майно, що не підлягає приватизації, було передано у користування «Нафтогазу». Таку передачу здійснено на підставі угоди про використання державного майна, яке не підлягає приватизації, укладеної у 1998 році між «Нафтогазом» і Фондом держмайна України (це зазначається, зокрема, в останній доступній консолідованій фінансовій звітності «Нафтогазу» за 2010 рік, наявній на його офіційному веб-сайті). Після цього «Нафтогаз» передав газорозподільні мережі (через своє дочірнє підприємство ДК «Газ України») облгазам на підставі договорів про передачу в користування державного майна або договорів про передачу права користування таким майном. Наскільки відомо (знову ж, із зазначеної консолідованої фінансової звітності «Нафтогазу» за 2010 рік), за користування газорозподільними мережами мала стягуватися плата у розмірі 50% прибутку, отриманого від їх експлуатації. Однак на практиці ці гроші не сплачувалися, ймовірно на тій підставі, що прибуток від експлуатації газорозподільних мереж повинен був спрямовуватися на відновлення та реконструкцію зазначених мереж.

Таким чином, до серпня 2012 року газорозподільні мережі перебували в користуванні «Нафтогазу» і експлуатувалися облгазами на підставі договорів, укладених із «Нафтогазом» (або його дочірнім підприємством).

Натомість у бюрократично-прихований спосіб - у додатку №3 до постанови КМУ від 25 травня 1998 року №747 слово «газонафтопроводи» замінили на «нафтопроводи» - постанова №770 позбавила «Нафтогаз» частини переданого йому майна у вигляді розподільних газопроводів.

Відповідно, урядова постанова №770 від 20 серпня 2012 року принципово змінює нинішній стан речей: відтепер відносини щодо користування газорозподільними мережами будуть встановлені, а відповідні договори - будуть укладені безпосередньо між державою (в особі Міненерговугільпрому) та ВАТами з газопостачання; «Нафтогаз» виключається з таких відносин.

При цьому постанова №770 не встановлює, з якою метою впроваджує свої зміни та чим ці зміни зумовлено.

Право господарського відання: чи є цей інструмент належним?

Постанова №770 передбачає передачу газорозподільних мереж у користування облгазам на основі так званого права господарського відання. Право господарського відання - юридичний спадок ще радянського господарського права і є одним з елементів здійснення управління господарською діяльністю у державному секторі економіки.

Так, частина 5 статті 22 Господарського кодексу України передбачає: «Держава реалізує право державної власності у державному секторі економіки через систему організаційно-господарських повноважень відповідних органів управління щодо суб’єктів господарювання, що належать до цього сектору і здійснюють свою діяльність на основі права господарського відання або права оперативного управління». У науково-практичних коментарях зазначається, що право господарського відання разом із правом оперативного управління, з юридичного погляду, є правовою формою реалізації права державної і комунальної власності.

Суб’єктами права господарського відання передусім є організації державної та комунальної форм власності. Найпоширенішим прикладом є закріплення на праві господарського відання майна, котре перебуває у державній або комунальній власності, за, відповідно, державними або комунальними підприємствами.

Примітно, що Міністерство юстиції України в одному зі своїх листів ще 2007 року роз’яснило, що право господарського відання (разом із правом оперативного управління) становить основу правового режиму майна так званих державних юридичних осіб.

Таким чином, право господарського відання є одним із елементів управління державним сектором економіки. Тоді як переважна більшість облгазів - приватні й не належать до державного сектору економіки. Отже, у даному випадку постанова №770 передбачає використання у відносинах із приватними облгазами інструменту (права господарського відання), який за своєю правовою природою призначений для регулювання відносин між державою та утвореними нею (державними) підприємствами.

Підхід, передбачений постановою №770, може призвести до фактичного виведення майна, що передається облгазам на праві постійного користування, з-під контролю держави.

Юридичне посилення облгазів і послаблення ролі держави

Право постійного користування надає його суб’єктові можливість здійснювати практично всі функції власника переданого майна, а саме: відповідний суб’єкт отримує право володіти, користуватися і розпоряджатися переданим майном; фактично, єдиним обмеженням є необхідність отримати попередню згоду власника (держави) при розпорядженні майном, переданим у постійне користування.

Облгази, яким газорозподільні мережі передаються у постійне користування, матимуть також право на захист своїх майнових інтересів навіть від держави як власника відповідного майна.

Слід зазначити, що право постійного користування за своєю природою подібне до права оренди, однак має свої відмінності.

По-перше, право постійного користування зазвичай є безстроковим (тоді як оренда обмежена чітко визначеним терміном).

По-друге, законодавство не передбачає (хоч і не забороняє) стягнення плати за передачу майна у постійне користування (тоді як оренда передбачає плату за використання переданого майна).

По-третє, законодавство не визначає, на яких підставах право постійного користування може бути припинене (тоді як на законодавчому рівні чітко закріплено підстави припинення права оренди, у тому числі в односторонньому порядку з боку орендодавця).

Що стосується прав держави як власника майна, котре передається у постійне користування, то на законодавчому рівні такі права досить розмиті й фактично зводяться до того, що держава як власник майна може здійснювати контроль за його використанням і збереженням (при цьому форми контролю і способи його реалізації законодавчо не визначені), не втручаючись при цьому в оперативно-господарську діяльність суб’єктів господарювання, яким майно передане у постійне користування.

Така розмитість прав держави (як і вищеперелічені відмінності права постійного користування) пояснюється тим, що в державному секторі економіки держава має чітко визначені організаційно-господарські повноваження щодо державних підприємств. Так, передаючи державне майно у постійне користування державним підприємствам, держава має можливість здійснювати досить дієвий контроль за діяльністю останніх, у тому числі в частині використання переданого майна, зокрема через призначення керівників державних підприємств і через затвердження їхніх річних фінансових планів. Натомість стосовно приватних облгазів держава таких організаційно-господарських повноважень не має.

Інший приклад: хоча передача майна держпідприємствам у постійне користування і є безоплатною операцією, держпідприємства використовують це майно для отримання прибутку, частина якого в обов’язковому порядку перераховується до держбюджету (як передбачено статтею 11-1 Закону України «Про управління об’єктами державної власності»). Тим часом така норма не застосовується до приватних облгазів.

Таким чином, отримання газорозподільних мереж на праві постійного користування значно підвищує рівень правового захисту прав і майнових інтересів приватних облгазів, при тому що механізм захисту державних інтересів для такого роду випадків законодавчо не визначений.

Договірний аспект: типовий чи примірний договір?

Передбачити механізм захисту своїх прав та інтересів у відносинах із облгазами держава могла б - за відсутності відповідних норм на законодавчому рівні - у договірному порядку, тобто при укладенні Міненерговугільпромом з облгазами договорів про надання газорозподільних мереж на праві господарського відання. Як зазначено вище, укладення таких договорів прямо передбачене постановою КМУ від 20 серпня 2012 року №770. Відповідні договори могли б передбачати, серед іншого, і стягнення плати за передачу газорозподільних мереж у постійне користування, і обмеження постійного користування певним терміном, і підстави вилучення державою майна з постійного користування (припинення права постійного користування).

Однак привертає до себе увагу те, що в постанові №770 ідеться про укладення відповідних договорів на основі примірного договору, який має бути затверджений Міненерговугільпромом разом із Фондом держмайна.

Тим часом, згідно зі статтею 179 Господарського кодексу України, сторони мають право за взаємною згодою змінювати окремі умови, передбачені примірним договором, або доповнювати його зміст. Це означає, що дійсний зміст договорів, які буде фактично укладено з облгазами, може відрізнятися від змісту затвердженого примірного договору. Крім того, з різними облгазами можуть бути укладені різні за змістом договори. Тому на підставі лише оприлюдненого примірного договору неможливо зробити висновок про те, наскільки ефективним буде прописаний у конфіденційних договорах із ВАТами з газопостачання механізм захисту державних інтересів (і чи буде він узагалі прописаний). Набагато ефективнішим було б передбачити у постанові №770 затвердження не примірного, а типового договору, від змісту якого сторони не можуть відступати.

Передача газорозподільних мереж: окремі юридичні сумніви

Як зазначено вище, до прийняття постанови КМУ від 20 серпня 2012 року №770 газорозподільні мережі перебували в користуванні «Нафтогазу». Якщо такі мережі обліковувалися як основні фонди «Нафтогазу», то постає питання щодо відповідності постанови №770 статті 7 Закону України «Про трубопровідний транспорт». Зазначена стаття встановлює заборону на відчуження, передачу з балансу на баланс і передачу в управління основних фондів «Нафтогазу».

Оскільки газорозподільні мережі можуть розглядатися як нерухоме майно, привертає до себе увагу стаття 11 Закону України «Про управління об’єктами державної власності». Частина 9 цієї статті передбачає: «Нерухоме майно об’єктів державної власності, що не підлягають приватизації, не може бути відчужене, вилучене, передане до статутного капіталу господарських організацій і щодо такого майна не можуть вчинятися дії, наслідком яких може бути їх відчуження». Передача газорозподільних мереж у постійне користування приватних облгазів пов’язана з ризиком відчуження цих мереж із державної власності, оскільки на майно, що перебуває у постійному користуванні суб’єкта господарювання, може бути звернене стягнення за зобов’язаннями відповідного суб’єкта господарювання. Наразі існують законодавчі обмеження на звернення стягнення на майно державних підприємств, передане їм у постійне користування (наприклад, Закон України «Про введення мораторію на примусову реалізацію майна» №2864). Однак такого обмеження немає стосовно майна, переданого у постійне користування підприємствам, які не належать до державного сектору економіки (зокрема, приватні облгази не підпадають під дію закону №2864).

Взагалі є сумніви, чи мав Кабінет міністрів України необхідні повноваження для прийняття постанови від 20 серпня 2012 року №770. Питання в тому, що Кабінет міністрів України як орган державної влади зобов’язаний діяти так, як передбачено статтею 19 Конституції України: «…лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України». Повноваження Кабінету міністрів України у сфері управління об’єктами державної власності визначені статтею 5 Закону України «Про управління об’єктами державної власності» №185 і не передбачають права Кабміну надавати (або уповноважувати інші органи влади надавати) державне майно у постійне користування суб’єктам господарювання, котрі не належать до державного сектору економіки. Більше того, закон №185 узагалі не передбачає можливості передачі державного майна на праві постійного користування недержавним господарським структурам. У зв’язку з цим прикметно, що в самій постанові №770 немає посилання на законодавчі норми, на підставі яких її було прийнято.

І насамкінець. Стаття 1 закону №185 визначає, що Кабінет міністрів України має здійснювати управління об’єктами державної власності «з метою задоволення державних та суспільних потреб». Однак із постанови №770 неможливо зрозуміти, на задоволення яких державних і суспільних потреб вона спрямована.