Правила гри

А тепер уявіть, що вони домовилися. Тим більше, що підстави припустити таке були й залишаються. Тим більше, що домовлятися їм однаково доведеться. Незалежно від кількості президентських указів, від співвідношення сил у Конституційному суді. Незалежно від того, будуть вибори чи ні.

Отже, припустімо, що сторони затяжного політичного конфлікту дійшли жаданої згоди. Під спалахи фотокамер Ющенко й Янукович підписують ще один універсал. Або меморандум. Або малюють якусь «дорожню карту». (Цей термін, схоже, страшенно подобається Вікторові Андрійовичу, й є надія, що він нарешті прилаштує це словосполучення в шапку ще одного історичного акта). Дійство проходить у Маріїнському палаці. А може, на Майдані. Втім, для такого заходу, напевно, більше підійшов би Будинок із химерами. Високі договірні сторони скріплюють своїми автографами пакт про ненапад у присутності Жозе Мануеля Баррозу. Або Ле­ха Качиньського. Урешті-решт підійшов би новонабутий друг України Володимир Жириновський. Деталі не важливі. Прибравши пози, що личать урочистості моменту, президент і прем’єр (кожен з яких поки вважає себе переможцем) звично вправляються в славослів’ї. Брифінг, фуршет, салют. Політичні «яструби» безсило стискують кулаки. Політичні «миротворці» полегшено хрестяться. Політичні туристи неохоче покидають гостинну столицю. Городяни, добряче стомлені затяжною присутністю ландскнехтів, радісно святкують день визволення Києва. Населення повертається до повсякденних справ. Життя входить у звичне річище. До наступного конфлікту.

Який, на жаль, неминучий. Чому така впевненість? Давайте міркувати. Минулого тижня під час стомливих переговорів усіх з усіма нарешті позначився невловимий натяк на прогрес. Зняти напругу конфліктуючі сторони спробували єдино доступним способом — ухваленням (або зміною) низки нормативних актів. У переліку документів, що потребують термінового затвердження або негайного коригування, цілком природно значилися Конституція, закони про референдум, про вибори народних депутатів, про Кабінет міністрів, про президента, про регламент Верховної Ради. Et cetera. Цей скорботний список і мав фігурувати в універсалі (меморандумі, «дорожній карті»), до укладення якого воюючі сторони неспішно, але неминуче наближалися.

Стомлені сутичкою бійці начебто дійшли принципової згоди, що мирному співіснуванню різних центрів влади заважають прогалини в законодавстві. Одкровенням це назвати важко, але й на тому красно дякуємо. А от у поглядах на заповнення цих прогалин сторони не просунулися ні на міліметр. Чи треба казати про те, що коаліція й опозиція по-різному дивляться на те, як саме потрібно змінювати Конституцію, що саме слід переписати в законі про Кабмін і який саме має бути парламентський регламент.

Обраний алгоритм виходу з кризи вже не раз доводив свою порочність. Кожен із великих гравців тішить себе надією, що сьогодні він поступиться якоюсь дрібницею, аби завтра відвоювати добровільно віддане. А післязавтра прихопити чуже, перетворити його на своє й ніколи більше з ним не розлучатися.

Ні дві-три корективи, внесені в «уложення» про урядову діяльність, ні нормативно закріплена заборона на індивідуальне членство в коаліції, ні навіть узаконений механізм імперативного мандата проблеми не знімуть. Вибори — тим паче. Вони потрібні вик­люч­но як засіб випускання пари, що накопичилася в суспільстві й політикумі. Навіть коли дістане схвалення масштабний план, який передбачає послідовне проведення парламентської, президентської й місцевої кампаній, конфлікт збережеться. Якщо беззастережну вікторію на всіх трьох фронтах здобуде одна політична сила, цей конфлікт набуде латентного характеру. Тому що опозиція напевно не погодиться з поразкою. Рано чи пізно вона залиже рани й почне знову вимагати перегляду Конститу­ції, проведення референдуму, оголошення імпічменту, розпуску парламенту чи ще чогось у тому ж дусі. Крім того, жоден прем’єр, жоден спікер і жоден президент не можуть перебувати на своїй посаді вічно, а тому банка з законсервованим конфліктом рано чи пізно буде відкрита.

Якщо ж статус-кво збережеться, й головні політичні сили збережуть свої нинішні позиції, то збережеться й відкритий характер конфлікту. Отже, нас очікує нова хвиля взаємних обвинувачень, мітингів і контрмітингів, президентських указів, парламентських постанов, урядових розпоряджень, прокурорських протестів і судових рішень.

І тоді право на проведення футбольної першості Європи в нас точно заберуть...

Як уникнути всього цього? Перший крок очевидний — потрібно змінювати Конституцію.

Автор цих рядків є неприхованим супротивником частого оновлення Основного Закону. Конституція недосконала, але вона — Конституція. Мораторій (скажімо, п’ятирічний) на внесення змін до головного державного статуту дозволив би не лише виявити всі реально існуючі конституційні недоробки, а й без поспіху розробити стрункий план і чіткий календар їх усунення. Проте такий метод підходить лише в тому разі, коли ВСІ посадові особи та владні інститути зобов’язуються строго дотримуватися ВСІХ приписів цього документа. У нашому випадку цієї умови не дотримано.

Є ще одне застереження. Як свідчить історичний досвід, Конституція, написана й ухвалена в період гострої політичної кризи, не може не бути недолугою. Приклад недавньої вітчизняної політреформи зайве підтвердження цього. А тому насмілимося рекомендувати нашим бонзам не поспішати. Однак не радимо й зволікати.

Щоб раз і назавжди покласти край перманентній конституційній суперечці, небожителі мають припинити спроби винайти власний велосипед. «Парламентська модель в Україні не прижилася!» — кричать сьогодні критики оновленої Конституції. «Президентська модель — прямий шлях до диктатури!» — так само голосно відповідають їм супротивники колишньої редакції Основного Закону. Насправді неправі й ті, і другі. Оскільки в Україні ніколи не було ні класичної президентської влади, ні канонічного парламентаризму. В обох випадках ми продемонстрували світові дивні коктейлі вітчизняного політичного розливу і сумнівної правової якості. Не вдаючись у юридичні тонкощі, зупинимо вашу увагу на основних недоліках двох експериментальних моделей.

Схема розподілу владних повноважень зразка 1996-го закріплювала майже абсолютну повноту президентської влади, але цілком ігнорувала механізм відповідальності глави держави. Не думаю, що сильна президентська влада — ідеальний варіант для України. Проте сліпе повернення до конституційної редакції 11-річної давності буде, найшвидше, означати крах української демократії. Президентський режим припустимий і виправданий лише тоді, коли глава держави буде ще й главою виконавчої влади та стане відповідати за дії цієї влади. І, найголовніше, — коли буде виписано чіткий механізм жорсткого контролю за діяльністю президента з боку парламенту та опозиції. Однією з головних гарантій здійснення цього контролю має бути проста і зрозуміла процедура оголошення імпічменту. Причому дострокова відмова від влади має наступати, серед іншого, за порушення найвищою посадовою особою принесеної нею присяги. Крім того, президент має бути позбавлений права вносити до Конституції зміни, що стосуються сфери його повноважень. Напевно, розумно було б і звільнити його від обов’язків гаранта Основного Закону, переклавши цю турботу на Конституційний суд.

Версія зразка 2004-го має ще більше недоліків. Те, що наші політики та підгодовані ними правознавці голослівно іменують «системою стримувань і противаг», насправді є дурістю, яка не дає нормально функціонувати ні президентові, ні уряду. Скільки було поламано спи­сів навколо трактування 83-ї статті Конститу­ції. Внесення кандидатури прем’єра, запропонованої коаліцією, є правом президента чи його обов’язком? А відповісти слід було б на інше запитання — а навіщо президент узагалі має вносити цю кандидатуру? Дурість очевидна: парламентська більшість підбирає претендента, вона ж за нього голосує. До чого тут президент, тим паче, якщо ми кажемо про парламентську модель?

Або інша суперечка — чиїм підлеглим є міністр закордонних справ? Добір кандидатури — прерогатива президента, котрий, до того ж, здійснює керівництво зовнішньою політикою. Але ж при цьому міністр є членом Кабінету, сформованого парламентською більшістю. І той же самий парламент визначає основи зовнішньої політики. Чи може бути дійовим центральний орган виконавчої влади, який формується двома суб’єктами? Чи може бути ефективною зовнішня політика, яка контролюється двома центрами впливу?

Президент — не просто конкретна особа, він ще й орган влади. Але він — не гілка влади. А в обох конституційних версіях його намагалися нею зробити. Тільки в одному випадку главу держави обділили відповідальністю, а в другому — правами. У класичних же моделях цій постаті відведено абсолютно конкретне місце. Президентське правління робить її главою виконавчої влади, перетворюючи депутатський корпус і опозицію на інструмент контролю. Парламентське правління наділяє президента законодавчо закріпленими повноваженнями арбітра. Що це означає на практиці? Наприклад, те, що президент має дістати право достроково припинити повноваження парламенту, якщо той вчасно не ухвалив бюджет. Або (як пропонує відомий юрист Віктор Мусіяка), якщо Верховна Рада порушила Конституцію. Схема, закладена в нинішній редакції, такої можливості не передбачає. Сьогодні гарант може розпустити парламент тільки за бездіяльність, проте припинити неправомірну й навіть злочинну діяльність Ради він не вправі. Очевидно, його слід таким правом наділити. Але тільки після розгляду питання Конституцій­ним судом, зобов’язавши КС розглядати такі президентські подання невідкладно й у стислий термін.

В умовах парламентаризму президент не може мати стосунку до зовнішньої політики. Однак і основи зовнішньої політики не можуть прийматися постановою. Як і основи політики внутрішньої, вони обов’язково мають затверджуватися законами. А президент зобов’язаний мати право застосовувати до них вето. Ті ж правила мають стосуватися й парламентського регламенту.

У цьому разі президент одержить у свої руки важелі ефективного впливу на Раду. Проте й користуватися ними він буде для забезпечення дійової й безперебійної роботи владного організму. А не для того, аби щось випросити, витребувати або переділити. Сфера його діяльності не стосуватиметься кадрових призначень, а будь-які спроби переглянути ці сфери мають припинятися самою Конституцією.

Зупинившись на тій чи іншій моделі державного устрою, політики позбавлять себе й суспільство марних дискусій, що саме слід змінювати в тому чи іншому законі, як саме слід читати ту чи іншу конституційну норму. Потрібно тільки привести нашу дійсність у строгу відповідність із канонічними зразками.

Досягнувши потрібної домовленості, політики зобов’язані прописати в перехідних положеннях Конституції як мінімум п’ятилітню заборону на внесення до неї змін. Тільки так можна забезпечити бодай прелюдію політичної стабільності. І спробувати повернути повагу до Конституції, підірвану спільними зусиллями геть усіх політиків. Не як до конкретного документа, а як до фундаменту демократії й стовпа державного устрою.

Сили й енергію, які бездарно марнують політики в підкилимовій боротьбі, вони могли б приберегти для відкритих політичних змагань. Переможець отримає все. Все, що передбачено Конституцією. Але не більше від того, що нею передбачено. Переможець може не побоюватися ревізії. Переможений може не тішити себе думкою про реванш.

Звучить трохи ідеалістично? Надто ідеалістично. Але іншого виходу немає. Навіть якщо сьогодні нашим політичним бретерам і вдасться на деякий час домовитися, на мінах уповільненої дії підриватимуться нові ющенки, тимошенки й януковичі. А вибуховою хвилею знову накриє всю країну.

Не уникнути нам ще одного, начебто приватного, але дуже важливого питання — про депутатські перебіжки й можливість упровадження повноцінного інституту імперативного мандата. Яким чином унеможливити купівлю народних обранців? Унікального рецепта немає. Але є міркування. Імперативний мандат, на наш погляд, проблеми не зніме. Він породить іншу — залежність депутатів навіть не від партій, а від лідерів. Що лише знизить не тільки вагу депутата як обранця народу, а й знизить вплив самих партій як інструменту політики. Що гірше — перебіжки чи імперативний мандат? А ви самі спробуйте відповісти на запитання: що гірше — корупція чи диктатура? Упро­вадження імперативного мандата можливе тільки в тому разі, якщо рішення про дострокове припинення депутатських повноважень буде ухвалюватися не керівництвом партії (як нині хочуть, наприклад, прихильники БЮТ), а судом. Така пропозиція була в проекті конституційної реформи, але її відкинула більшість депутатського корпусу. Але ж мова про серйозну поразку в правах. Причому не тільки народного обранця. А й народу, який його обрав.

Проте для того, щоб довіряти таке серйозне питання суду, треба бути впевненим у його незалежності. А з цим — знак запитання. Який слід знімати. А тому судова реформа має, нарівні з реформою територіально-адміністративною, стати важливим елементом майбутньої конституційної реформи. Про напрями реорганізації судової сфери говорили і будуть говорити ще. Але кілька міркувань, раніше озвучених тверезими фахівцями, ми все ж таки наведемо.

Перше. Напевне має сенс змінити порядок призначення суддів і механізм їх добору. Є слушність у тому, щоб підвищити віковий ценз, у храм богині справедливості мають приходити люди, які мають досвід не тільки фаховий, а й життєвий. Досвід­ченим буде трохи простіше встояти перед спокусою легкого неправедного заробітку.

Слід посилити кількість і якість фахових вимог до здобувачів суддівського звання. Крім того, перш ніж обійняти посаду, майбутні вершителі долі зобов’язані пройти хоча б дворічні курси рефері-початківців, своєрідну спецпідготовку, щось на
кшталт зборів перед отриманням офіцерського звання чи ординатури перед набуттям статусу лікаря.

Друге — слід продумати механізм зниження залежності суддів від інших владних інститутів. Перше призначення судді здійснює президент, довічне — Рада. Ходять легенди про суми, які заносять чиновники й депутати за майбутнє позитивне рішення. Складають бувальщини про «багатодесятилітню» вдячність суддів тим, хто свого часу забезпечив їх синекурою. Очевид­но, є сенс подумати про обмеження впливу бюрократів і політиків на кадрове питання й розширення впливу в цій сфері власне судової влади. Ще нюанс. Бюджетні кошти на судову систему розподіляє Кабмін. За бажання такий механізм можна використовувати і як інструмент тиску, і як метод корупції. «Правильний» суд отримує понад призначене, «неправильний» — не отримує навіть потрібного. Фінанси на суди має розподіляти сама судова влада. Не кажемо вже про те, що кошти ці мають надходити в повному обсязі. Матеріально-технічна база наших судів на позначці кам’яного віку.

Але при цьому вартість автомобілів наших суддів часто перевищує їхню річну зарплату. Офіційну. І це привід поговорити про третє. Зміни законодавства мають передбачати найжорстокішу відповідальність суддів за корупцію. За порушення присяги. За перевищення службових повноважень або зловживання владою.

І останнє. Конституційна норма, яка говорить, що юрисдикція судів поширюється на всі правовідносини в державі, потребує якщо не перегляду, то як мінімум переосмислення. Районний суд не повинен стати перешкодою в діяльності конституційного органу центральної влади.

Але ми трохи відхилилися від теми. Імперативний мандат не врятує від залежності депутатів, він лише замінить одну форму залежності іншою. Засобів боротьби з «п’ятою колоною» або ідейно нестійкими небагато. Перше — відкриті списки, коли виборець має можливість уплинути не тільки на партійний, а й на персональний склад депутатського корпусу. Друге — підвищення вимог до кандидатів. Пропорційна виборча модель підвищує не тільки роль партій у житті держави, а й відповідальність їх перед виборцями. Якщо партія не змогла забезпечити виборцям непорушність своїх лав, це її провина перед виборцями. Практика показує, лави фракцій рідко покидають «ідейні», а першими біжать «комерційні». У цій математиці прихований можливий ключ до вирішення проблеми — ідеологія в побудові партійних організацій має поступитися місцем фінансовій складовій.

Як ухвалювати Конституцію? Ще одне складне питання. Ідея формування конституційної комісії або створення конституційної асамблеї виглядає гарно, але не зовсім конституційно. Хоча відповідне політичне рішення може бути ухвалене. Ще привабливіше виглядає варіант затвердження Основного Закону на референдумі. Але політики мають пам’ятати, що це — крайній захід.

Небожителі вдаються до народного волевиявлення тоді, коли в них вичерпується запас аргументів. Але ж плебісцит, по суті своїй, є політичним трастом. Довіритель безсилий як перед непорядністю вибудовувачів фінансових пірамід, так і перед цинічністю творців піраміди політичної. Комерсант, паразитуючи на довірливості співгромадян, накопичує грошовий капітал, політики — владний. Правильно організована апеляція до єдиного джерела влади дозволяє закріпити що завгодно аж до диктатури.

Чи можна, з юридичного погляду, виносити проект нового Основного Закону на всенародне обговорення? Категоричної відповіді на це запитання немає. Той, хто мав би цю ситуацію прояснити, не дуже давно її остаточно заплутав. Ідеться про Конституційний суд, який свого часу ухвалив два взаємовиключні рішення з цього приводу. Не будемо заглиблюватися в правові хащі. Підійдемо до питання з політико-філософського боку.

Будьмо об’єктивними: населення навряд чи в змозі оцінити всі тонкощі такого складного документа. Це, по-перше. По-друге, хоч хто б тепер спробував винести проект нової Конституції на референдум, інший або оскаржить законність такого ходу, або винесе ще один. Змагальність у політиці важлива, але не в такому делікатному питанні. Виборець може підтримати не демократичніший проект, а той, який активніше пропагували. Адже йдеться, повторимося, про дуже тонку матерію. Можливий варіант і гірший, коли обидва наберуть приблизно однаковий рівень підтримки. Тоді країна буде не просто розколота — розірвана.

Домовлятися повинні політики. Після того, як вони домовляться, відібрані ними фахівці, наділені всіма потрібними повноваженнями, розпишуть усі деталі, відповідно до вимог заздалегідь затвердженої моделі — президентської чи парламентської. Після цього фракції Ради, отримавши вказівку від своїх керманичів, мають затвердити текст на своїх засіданнях. Після чого узгоджений текст може благословити народ. Для цього є простий і законний шлях. Про нього нагадав «ДТ» уже згадуваний Віктор Мусіяка. Як відомо, конституційний референдум не тільки можливий, а й обов’яз­ковий, коли в тексті Основного Закону змінюються норми I, III і XIII розділів. Якщо політики вважають за потрібне закріпити текст нової Конституції референдумом, їм достатньо внести символічну правку в будь-який із цих розділів. І покластися на волю Господа й народу.

Але для початку потрібно домовитися самим. А як називатиметься плід їхньої домовленості, хто освятить його підписання своєю присутністю й де це відбудеться — не так уже й важливо.