Перспективи візового діалогу між Україною та ЄС

У четвер 28 серпня було оприлюднено указ президента України «Питання регулювання режиму взаємних поїздок громадян України та держав — членів Європейського Союзу». У цьому документі вперше з часу запровадження одностороннього безвізового режиму для громадян країн ЄС у травні 2005 року президент доручає уряду в місячний термін сформулювати пропозиції щодо «забезпечення урахування принципу взаємності у регулюванні режиму взаємних поїздок громадян України та дер­жав — членів Європейського Союзу». Тобто Україна сигналізує європейським партнерам, що при збереженні незадовільного стану виконання Угоди про спрощення візового режиму та подальшому зменшенні кількості подорожей громадян України до країн ЄС після розширення Шенгенської зони (зменшення у 2,6 разу в першому півріччі 2008 р., порівняно з аналогічним періодом 2007 р.) Україна може відмовитися від політики «широко відчинених дверей» для громадян ЄС. Поява цього документа видається цілком передбачуваною в контексті того потужного тиску, який чинить українське суспільство (через медіа та громадські організації) на уряд України та уряди країн ЄС через великі проблеми з «великою шенгенською стіною», що істотно зміцніла після розширення Шенгенської зони у грудні минулого року.

У своєму коментарі з цього приводу заступник глави секретаріату президента Андрій Гончарук заявив, що відновлення візового режиму може стосуватися «деяких країн ЄС» і розглядається як теоретично можливий крайній захід, якщо решту методів впливу на ситуацію буде вичерпано.

Очевидно, Україна посилює цілком правомірний дипломатичний тиск із метою започаткування реального, а не віртуального процесу переходу до симетричного безвізового режиму з країнами ЄС.

Як відомо, угода про спрощення оформлення віз між Україною та ЄС передбачає «запровадження безвізового режиму для громадян України як довгострокову перспективу». В ході переговорного процесу щодо угоди про асоціацію сторони дійшли згоди про початок так званого «візового діалогу», кінцева мета якого — запровадження симетричного безвізового режиму між Україною та ЄС.

Офіційне оголошення початку візового діалогу, ймовірно, прозвучить на саміті Україна — ЄС 9 вересня 2008 року, що відбудеться у французькому місті Евіані.

Визнання перспективи безвізового режиму — важливий факт, однак він не може сприйматися як ексклюзивний успіх України: аналогічний діалог Європейський Союз веде з Російською Федерацією (з 2007 року), а також із Сербією, Боснією та Герцеговиною, Албанією, Македонією та Чорногорією (з весни 2008 року).

Досвід започаткування Європейським Союзом «візових діалогів» із різними країнами свідчить, що зміст, інтенсивність та інструменти, які при цьому використовуються, можуть істотно різнитися, залежно від міркувань політичної доцільності. Таким чином, за поняттям «візовий діалог» де-факто може стояти різна політика, що зумовить різну результативність започаткованих зусиль. Наразі можна говорити про принаймні дві різні моделі «візового діалогу», пропонованого ЄС, — екстенсивну та інтенсивну.

Російська, або «екстенсивна» модель

Що собою являє «російська модель»? Її засадничим документом є «Дорожня карта щодо спільного простору свободи, безпеки і правосуддя», затверджена в Москві 10 травня 2005 року під час саміту Росія — ЄС, якою передбачено «активізувати діалог з візових питань на експертному та політичному рівнях для розгляду умов для взаємного безвізового режиму поїздок як довгострокової перспективи».

Фактичним початком діалогу про встановлення безвізового режиму між Росією та ЄС можна вважати засідання Постійної ради партнерства Росія — ЄС з питань свободи, безпеки та правосуддя 23—24 квітня 2007 року в Москві, коли було затверджено «Процедури візового діалогу з вивчення умов для досягнення у довгостроковій перспективі безвізового режиму поїздок громадян». Слід звернути увагу на те, що ця подія відбулася через два роки після укладення «Дорожньої карти». Вже сама назва документа, який акцентує увагу на «вивченні умов» та «довгостроковій перспективі», свідчить про надзвичайну обережність ЄС і небажання стимулювати будь-які завищені очікування з боку Росії. Наступного року тривали переважно неформальні консультації, і лише 25 квітня 2008-го (через рік після затвердження «Процедур») у Санкт-Петербурзі відбулося офіційне засідання Ради партнерства, під час якого, за повідомленням помічника президента Росії Віктора Іванова, «Росія та ЄС розпочали конкретний діалог щодо скасування візового режиму».

За його ж словами, було сформовано три основні напрями діалогу: захист документів (тобто насамперед ідеться про підвищення надійності паспорта), боротьба з незаконною міграцією, а також зближення кримінального та адміністративного законодавств і співпраця правоохоронних відомств.

Діалог було започатковано, але його інтенсивність — невисока, на що російська сторона звернула увагу на політичному рівні: під час саміту Росія — ЄС у Ханти-Мансійську 26—27 червня 2008 року, наголосивши, що «для нас найшвидший перехід до безвізового режиму з європейськими країнами — стратегічне зав­дання» (це вже висловлювання іншого помічника президента РФ — Сергія Приходька).

Візовий діалог ЄС із Росією має специфіку, адже Росія — єдина країна, яка офіційно обговорює запровадження безвізового режиму з ЄС на симетричних засадах: громадяни ЄС усе ще потребують віз для в’їзду в Росію, тоді як решта країн «візового діалогу», в тому числі Україна, в односторонньому порядку скасували візи для громадян ЄС. Завдяки цьому предмет переговорів значно ширший, ніж у ЄС з іншими країнами, адже європейська сторона використовує цей діалог для розв’язання численних проблем, що виникають у громадян ЄС із в’їздом та перебуванням на території Росії. Крім того, наприклад, обговорюється запровадження Росією безвізового режиму у червні 2008 року для «негромадян» — жителів Латвії та Естонії, які не отримали місцевого громадянства, що викликало помітне роздратування в політичних колах цих країн.

Отже, ширший предмет переговорів — повільніші темпи. Слід розуміти, що, на відміну від суспільств України чи Сербії, громадяни Росії не чинять потужного тиску на власний уряд з метою прискорення запровадження безвізового режиму з ЄС, отже політична еліта — менш мотивована форсувати цей процес.

Візовий діалог із РФ не передбачає якихось специфічних інструментів моніторингу, окрім тих, які вже існують у рамках Угоди про партнерство та співробітництво, а саме Постійної ради партнерства та діалогу в рамках експертних груп. Жодного регулярного оцінювання прогресу не передбачено.

Що стосується прогнозів, то лише окремі політики передбачають швидке запровадження безвізового режиму між Росією та ЄС: наприклад, голова міжнародного комітету Держдуми Росії Костянтин Косачов висловив припущення, що такий режим може бути встановлений протягом двох-трьох років. Експерти (і російські, і європейські) з таким прогнозом не погоджуються: за нинішньої інтенсивності процесу переговори можуть тривати 10 років і більше.

Отже, що стосується Росії, ми бачимо «екстенсивну» модель просування до безвізового режиму, яка не передбачає чітких критеріїв, проміжних етапів (benchmarks) та регулярного моніторингу.

Балканська, або «інтенсивна» модель

Зовсім інша модель застосовується до країн Західних Балкан (Сербія, Боснія та Герцеговина, Албанія, Македонія та Чорногорія): її започатковано висновками Ради ЄС із загальних питань та зовнішніх зносин, ухваленими 28 січня 2008 року, котрі, своєю чергою, базуються на Посланні Європейської комісії щодо Західних Балкан. У цих документах визначено, що Євросоюз має запропонувати країнам регіону деталізовані дорожні карти з детальним описом пріоритетів та шляхів їх реалізації.

На виконання рішення Ради Єврокомісія розробила і протягом квітня-травня 2008 року надала всім зазначеним країнам відповідні «дорожні карти до безвізового режиму». Комісар із питань розширення Оллі Рен особисто презентував ці документи у відповідних столицях, зокрема 8 травня презентація відбулась у Белграді.

Структурно «дорожні карти» складаються з таких пріоритетів:

1. Безпека документів (паспортів, ID-карток), їх відповідність європейським стандартам, у тому числі через запровадження біометричних компонентів, боротьба з корупцією в системі видачі паспортів.

2. Боротьба з нелегальною міграцією та виконання угод про реадмісію. Політика охорони кордонів (border management) та процедури надання притулку.

3. Громадський порядок і безпека, боротьба з організованою злочинністю, співпраця у правовій та правоохоронній сферах.

4. Зовнішні зносини і фундаментальні права громадян, у тому числі забезпечення прав меншин та біженців.

У заключній частині документа відзначено, що моніторинг досягнень у зазначеній сфері здійснюватиметься регулярно, а додатковим критерієм готовності країни до безвізового режиму має стати зниження рівня відмов у наданні віз до 3% від загальної кількості заяв (для порівняння: в Україні зараз цей показник становить, за даними ЄС, 6—8%, у попередні роки становив 12—14%)

План Європейського Союзу пропонує балканським країнам технічну та експертну допомогу з метою якнайшвидшого і повного досягнення ними критеріїв, необхідних для запровадження безвізового режиму.

Передбачено, що Єврокомісія має регулярно звітувати Раді ЄС про досягнутий прогрес стосовно кожної країни, і першу доповідь має бути оприлюднено вже наприкінці нинішнього року.

Логіка і навіть лексика балканських «дорожніх карт» демонструють істотну відмінність їх від документів, укладених із Росією. Якщо в російському варіанті всіляко підкреслюється «рівність між партнерами та взаємна повага інтересів», то «дорожні карти» балканських країн, радше, схожі на список методичних рекомендацій та обов’язкових приписів, яких мають дотримуватися країни, щоб якнайшвидше отримати безвізовий режим. Натомість і результат процесу буде іншим: Росія не готова розмінювати статус «рівного партнера» на свободу пересування, отож її громадяни ще тривалий час стоятимуть у чергах по європейські візи.

Реалізація дорожніх карт для балканських країн відкриває значно оптимістичніші часові перспективи, що дозволяють передбачати ухвалення рішення про безвізовий режим протягом наступних двох-п’яти років (такі країни як Македонія та Чорногорія мають кращу ситуацію і можуть отримати позитивне рішення швидше, ніж Боснія-Герцеговіна, Сербія та Албанія, хоча гіпотетично — з політичних міркувань — Євросоюз може ухвалити рішення щодо всіх зазначених країн синхронно).

Таким чином, «візовий діалог» із балканськими країнами з самого початку був належним чином структурований і супроводжений інструментами, які дозволяють вести підготовку до безвізового режиму в значно інтенсивніший спосіб, аніж із Росією.

Перспективи «візового діалогу» з Україною

Яку ж модель буде запропоновано Україні? Остаточної відповідні на це запитання наразі немає. Країни ЄС перебувають у процесі вироблення спільної позиції. Безперечно, традиційні «скептики», насамперед Німеччина, Бельгія та Іспанія, виступатимуть проти надання Україні кращих умов, ніж ті, які надано Росії.

Україна, звісно, надсилає сигнали про бажаність для себе «балканської моделі» візового діалогу. Тим часом викликає тривогу позиція вищого керівництва держави, яке більшою мірою виявляє інтерес до демонстраційного, зовнішнього боку справи, а не до змістових нюансів. Є небезпека, що Україна може задовольнитись урочисто-парадним проголошенням початку «візового діалогу» і погодиться із вихолощенням самого процесу в руслі «російської моделі».

Принциповим питанням є те, чи надасть Європейський Союз Україні «Дорожню карту до безвізового режиму», чи все обмежиться лише започаткуванням консультацій. На користь «дорожньої карти» — схвалення Європейською Радою 20 червня спільної польсько-шведської ініціативи щодо посилення східного напряму політики Європейського Союзу — «Східне партнерство». У цьому документі, який стосується України, Молдови, Грузії, Вірменії, Азербайджану та, потенційно, Білорусі, визначено, що «дорожня карта до безвізового режиму з чітко прописаними кроками та умовами має бути створена». Отже, підтримка «Східного партнерства» з боку ЄС може трактуватися як готовність піти у візовому діалозі зі східноєвропейськими країнами інтенсивним шляхом. Водночас жодних гарантій щодо цього немає, і опозиція скептиків обіцяє бути потужною.

Було б великою помилкою сприймати згоду ЄС на початок «візового діалогу» як чергову «велику дипломатичну перемогу» України без уточнення змістового і процедурного боку справи, визначення плану дій на найближчу перспективу та створення дійових інструментів регулярного моніторингу.