Пенсійна реформа. В пошуках ідеалу

Отже, уряд зробив свій крок.

Загодя розрекламована пенсійна реформа знайшла своє відображення в пакетів законопроектів, ключовим з яких є №6614 - "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо підвищення пенсій". Опозиція ритуально заявила про "геноцид пенсіонерів". Патетично і трохи розгублено забринів лейтмотив "пенсій не буде". Експертна тусовка заявила, що реформи насправді немає, а є банальне підвищення пенсій, назване "актуалізацією". Адже впровадження другого рівня пенсійної системи, на яке багато хто чекає, відкладається на невизначений час, а без цього реформа - і не реформа зовсім. Одначе факт презентації пенсійної реформи в парламенті персонально прем'єром свідчить про те, що їй надається ключова роль у програмі уряду. Та й позиція профільного комітету доволі дружня, що гарантує високі шанси проходження документу.

То що ж нового пропонується в змінах законодавства і чи можна це назвати глибинним реформуванням пенсійної системи? Щоб дати відповідь на це запитання автор спробує порівняти норми проекту з системою, що її називають умовно-накопичувальною, основи якої викладено в низці статей (зокрема DT.UA, №25 від 28 грудня "Пенсійна (не)довіра, або Як зрушити пенсійну реформу"). Насамперед, перша вимога: пенсійне страхування - це страхування від немічності в старості, тому жодних корпоративних привілеїв бути не може.

Як і невластивих природі пенсійної системи виплат інвалідам, за втратою годувальника тощо, які мають здійснюватись за рахунок фондів соціального захисту. Проект закону частково виконує цю функцію, переводячи більшість галузевих пенсійних систем до загальнодержавної. Осторонь поки-що залишаються за військослужбовці: адже за них держава не платить єдиний соціальний внесок і, з огляду на особливу важливість сьогодні цього фаху, питання поширення пенсійної реформи на цю категорію громадян України залишається відкритим. Як і переведення до фондів соціального захисту вищезгаданих виплат неповносправним та утриманцям. Слід ще згадати суддів, які вибороли собі прямо царські умови пенсійного забезпечення. У цьому випадку розрахунок швидше на те, що на певному етапі впровадження реформи суддівський корпус сам попросить урівняти себе в правах з іншими громадянами, аби не перейняти від народних депутатів пальму першості негативного рейтингу. До речі, депутатські пенсійні привілеї ліквідували що чотири роки тому.

Окремо про виплати по так званим списковикам небезпечних професій. Мінсоцполітики запропонувало замінити "регрес" на додаткові ставки за ЄСВ (15% та 7% відповідно до категорій шкідливості). Хоч ряд експертів зауважує, що загалом це призведе до додаткових виплат з Пенсійного фонду, міністерство наполягає, що додаткові відрахування потрібні вже зараз, а не після виходу на пенсію працівників шкідливих професій. Тим більше, що підприємства змінюють статус, банкрутують і часом важко ідентифікувати правонаступника зобов'язань за цією програмою.

Але родзинкою нововведень є визначення моменту права виходу на пенсію не за віком, а за трудовим стажем. З цього приводу були жорсткі переговори з місією МВФ, яка доволі скептично поставилася до перспективи зміни загальноприйнятого шаблону. Аргумент, що настання немічності як причини виходу на пенсію корелює зі зношеністю організму через інтенсивну працю переважили стандартний підхід до встановлення пенсійного віку. Таким чином, головну страшилка опозиції щодо намірів підвищення пенсійного віку було нівельовано - Міністр соціальної політики чітко дав зрозуміти: пенсію треба заробити. І особи, які упродовж активного життя не працювали, не можуть претендувати на пенсію, що формується за рахунок застрахованих осіб, тільки через те, що досягли поважного віку. Максимум - соціальна допомога, та й то лише для тих, хто не має засобів для існування. Виходячи з сучасних умов низького рівня пенсійного страхування та інтенсивної міграції запропоновано поступово збільшувати вимоги щодо величини стажу, недвозначно даючи зрозуміти (в першу чергу молоді): набирайте офіційний стаж. Знову ж таки стаж має різну природу. Якщо до введення 2000 року персоніфікованого обліку слід враховувати трудовий стаж, то з початком нового тисячоліття - страховий. Щоправда, тут Мінсоцполітики відійшло від теорії пенсійного страхування - розрахунки за період до 2000 року здійснюються лише за п'ять послідовних років, обраних застрахованим. Тоді як слід було б враховувати всі роки. Але позитивом можна вважати скасування коригуючого коефіцієнта 1,35, який ввели 2005 року з суто політичних мотивів і останні роки фактично не застосовували.

На жаль, молоде вино влили в старі міхи. Законодавство досі оперує поняттям "зарплата" для розрахунку пенсії, тоді як слід переходити до поняття "пенсійні внески". І що швидше - то краще. Зниження вдвічі єдиного соціального внеску два роки тому вже зіграло злий жарт - дефіцит Пенсійного фонду різко збільшився, а його зобов'язання залишились на тому ж рівні. І хоч у законопроекті фігурує зменшений розрахунковий коефіцієнт за останні два роки, який відображає фактичний рівень внесків, однак залишається штучність формули розрахунку пенсії через заробітну плату. Можна зрозуміти працівників Пенсійного фонду, які полінувались або не встигли поміняти програмне забезпечення та перейти на облік саме страхових внесків, а не заробітної плати, але консервування такого підходу ускладнює сприйняття природи формування пенсійних виплат. Адже старість приходить до всіх - і до найманих працівників, і до самозайнятих, і до домогосподарок. Останні взагалі не отримують доходів, і, відповідно, не можуть претендувати на пенсійні виплати. Тому їхня пенсія має формуватися за рахунок внесків, які має сплачувати чоловік чи діти. Гірше з платниками єдиного внеску - щодо них залишається чинною норма відрахувань до пенсійного фонду на рівні, який обраховується з мінімальної зарплати. А це означає, що їхні пенсії будуть обґрунтовано жалюгідними. Пропозиції встановлення такого внеску на рівні, сумірному з єдиним податком, розробники законопроекту подати побоялися, аби не викликати шквалу критики щодо дискримінації малого бізнесу. А загалом слід відмовитися від поняття "зароблена пенсія" на користь "відкладена", що точніше відбиває природу формування пенсійних виплат і робить застраховану особу активнішою в процесі накопичення пенсії, спонукає її до самостійних понаднормованих внесків до Пенсійного фонду.

Основним індикатором успішності реформи має стати збільшення кількості застрахованих. А для цього потрібно, щоб новостворена пенсійна система стала привабливою для громадян України. Їй мають довіряти. Вона має бути вигіднішою за депозит у банку. Хоча б тому, що мало який український банк може гарантувати стабільну роботу протягом мінімум сорока років, та й ставки на депозит можуть бути нижчими за рівень інфляції. Натомість запропонована система нарахувань та індексації пенсій практично відслідковує інфляцію, а якщо обрахунок пенсії, при всіх його недоліках, описаних вище, таки прив'язаний до середньої зарплати, то при індексації пенсії враховується також і зміна індексу цін. Можна зрозуміти авторів тексту - за останній рік відбулося різке зростання заробітної плати, і його неминуче сповільнення спричинить розрив між ростом пенсії, орієнтованим на показники середніх зарплат за минулі роки і можливостями наповнення Пенсійного фонду. Однак норму щодо паритетного врахування змін середньої зарплати та індексу цін доцільно було б включити в перехідні положення законопроекту, а не в основний текст, оскільки порушується логіка обрахувань - внески індексуються до середньої зарплати, а пенсія - до обох факторів. Знову ж таки, не можна виключити й різких стрибків інфляції, наприклад, у зв'язку з приходом до влади популістів. І тоді внески не покриватимуть індексацію пенсій. Зрештою, сам факт встановлення автоматичної індексації пенсій слід зарахувати до активу розробників реформи.

А от прив'язку до розрахункового терміну перебування на пенсії у проекті не передбачено, хоча це один з найважливіших параметрів стабільної пенсійної системи. Адже з ростом актуарного віку (як це не сумно - це середній вік смерті пенсіонера, який в Україні на сьогодні становить 78 років) зростатимуть і видатки Пенсійного фонду. Тому потрібно буде постійно коригувати, прямо чи опосередковано, термін виходу на пенсію. У той час як вимога щодо накопичення коштів на мінімальну пенсію з одного боку і поступове зростання актуарного віку спонукатиме застрахованих осіб якнайдовше залишатися в активному житті. Щоправда, законопроектом передбачено збільшення розміру пенсії при пізньому виході на неї, однак ця норма не має формульного характеру - тож виглядає штучною, а отже, вразливою до політичних рішень.

Уряд бадьоро заявляє, що в разі втілення реформи дефіцит пенсійного фонду буде подолано за сім років. Такий оптимізм спирається на феномен росту середньої зарплати, що виник після нормативного збільшення урядом мінімальної. Однак таке явище не є постійним - рішення уряду співпало з кон'юнктурою ринку, який зголоднів за кваліфікованою робочою силою. За певний час попит та пропозиція на ринку праці зрівняються, і ініціативи уряду щодо збільшення мінімальної зарплати тільки трохи зменшуватимуть розмір виплат "у конверті", але не будуть джерелом постійного переважання нарощування внесків порівняно зі збільшенням пенсій. Тим більше, що передбачено автоматичне відслідковування її до середньої зарплати. Ефект зменшення імплікованого боргу, тобто умовного накопичування через урахування зниження рівня внесків стане відчутним лише за двадцять років. А дефіцит Пенсійного фонду треба зменшувати вже зараз - дотації Пенсійному фонду з державного бюджету є найбільшою статтею його видатків. І єдиним серйозним способом збалансування доходів та видатків Пенсійного фонду є саме збільшення кількості застрахованих. Тут у нас колосальні резерви порівняно з іншими країнами Європи. Так, застрахованих працюючих в Україні лише трохи більше 10 млн, при загальній кількості працездатних понад 20 млн. У той же час кількість пенсіонерів за віком теж сягає 10 млн, що майже відповідає кількості громадян України віком старше 58 років - середньому віку виходу на пенсію. Тобто пенсію отримувати хочуть всі, а робити внески на неї - тільки кожен другий. Звісно, з часом люди, які не дбали про свою старість, зіткнуться з неминучим безгрошів'ям у похилому віці, але будьте певні, вони ніколи не картатимуть за це себе - в усьому винною буде держава. І їхні нарікання обов'язково підхоплять політикани, обіцяючи "все відібрати і поділити" за голоси на виборах. Тому заохочення здійснювати пенсійні внески слід закласти вже сьогодні. Одне з них "брутизація" зарплат, тобто переведення внесків до Пенсійного фонду з нарахувань на фонд зарплати до відрахувань із зарплати. На балансі підприємств це не відіб'ється, але кардинально змінить ставлення роботодавців до таких внесків, оскільки вони перестануть бути додатковим податком. Та й найманий працівник серйозніше ставитиметься до офіційних виплат заробітної плати - адже в корінці відомості про зарплату фігуруватимуть його особисті відрахування на майбутню пенсію. Якщо ще півроку тому пан міністр скептично ставився до ідеї "брутизації", то зараз він чекає цієї ініціативи саме від депутатського корпусу - лаври успіху від впровадження реформи мають дістатись не тільки урядовцям. Для збалансування Пенсійного фонду потрібно ще хоча б 7 млн застрахованих осіб додатково.

На жаль, після зменшення ставки відрахувань до Пенсійного фонду коефіцієнт заміщення, який показує відношення нарахованої пенсії до останньої зарплати впав до 0,35, що є загрозливим у соціальному плані. І хоч пенсіонери здебільшого не мітингують, однак вони дружньо голосують. І бізнес, який зменшив свої витрати, пролобіювавши зниження ЄСВ, може зазнати серйозних втрат. Голоси пенсіонерів здатні привести до влади популістів, що в умовах гібридної війни рівнозначне знищенню держави як такої. Для збільшення коефіцієнту заміщення хоча б до вимог ратифікованих Україною міжнародних конвенцій - рівня 0,4 - потрібно або збільшити ставку відрахувань до Пенсійного фонду, або таки впровадити другий рівень пенсійного страхування. Але за умови зменшення ризиків краху накопичувальної системи від неефективного управління коштами. Певні гарантії цього з'являться в разі заміни концепту державного накопичувального фонду на корпоративні. Позитивний досвід цього спостерігається, наприклад, у Нідерландах та Канаді.

Якщо ми прагнемо до стабільності пенсійної системи, що є запорукою довіри до неї, слід максимально уникати числових показників її параметрів - вони мають бути розрахунковими на базі статистичних даних. Зокрема, мінімальний стаж для виходу на пенсію має відповідати середньому за фактом з урахуванням того, що ряд застрахованих припиняють свою трудову діяльність у зв'язку з інвалідністю. Вік немічності, тобто вік, коли включаються фонди соціального захисту, має обраховуватись за умови, що мінімальна пенсія може бути зароблена працівником, який отримує зарплату на рівні мінімальної все трудове життя. Вік, після якого можна здійснювати викуп пенсії має бути прив'язаний до актуарного віку. І взагалі, пенсійна реформа в ідеальному вигляді мала б складатися з невеликого обсягу основної частини закону з викладенням формул розрахунку пенсій та набагато більшого обсягу перехідних положень для впровадження реформи.

Безумовно, запропоновані урядом пенсійні новації слід вітати. Однак успіх реформи залежатиме від повного впровадження всіх елементів умовно-накопичувальної системи. Чи вистачить уряду та народним депутатам сміливості передбачити їх вже в другому читанні - покаже політичний процес. Якщо ні - домашнє завдання залишиться на наступний рік чи для наступного уряду. І це буде прикро - сьогодні Україна має шанс впровадити одну з найкращих пенсійних систем, не повторюючи помилок інших країн. У нас для цього просто немає часу.