Парадигма прикордоння. Як правильно структурувати території та управління країною після війни

Хоча війна з Росією ще триває й невідомо коли закінчиться, проте вже зараз потрібно готувати плани відбудови країни та накреслювати перспективи її подальшого розвитку. До більшої частини українського соціуму прийшло усвідомлення, що Росія — одвічний та довічний ворог і остаточно перестане ним бути, тільки коли зменшиться до розмірів Московського царства часів XVII ст., до приєднання українських земель. І її демократизація в нинішніх кордонах принципово неможлива через гримучу суміш ресурсів, ординського деспотизму та релігійної ортодоксальності.

Це визначає потребу абсолютно нової парадигми подальшого розвитку України, яка досі базується на її прикордонні. Розрахунок на транзитний потенціал країни, на жаль, сьогодні невиправданий. Залишається високим ризик повторення агресії з боку північно-східного сусіда, коли той відновить сили. Це диктує стратегію розміщення інфраструктури та бізнесу на території України з урахуванням її вразливості, вартості капіталовкладень, мобільності, технологічності. Основний критерій, який слід брати до уваги під час перегляду стратегічного планування розвитку країни, — визначення ризиків ураження та ймовірних втрат народного господарства від руйнувань інженерної, соціальної й житлової, бізнесової інфраструктури, зниження людського потенціалу внаслідок агресії. 

Пропозиції щодо врахування таких ризиків у зонуванні України вже з’являються, зокрема від голови профільного підкомітету народного депутата Віталія Безгіна. Правда, його бачення базується на динамічній оцінці ситуації, що передбачає наявність тимчасово окупованих територій, територій, на яких ведуться бойові дії, опорних територій, де забезпечується безпосередня допомога діям ЗСУ, та територій глибокого тилу. 

Навіть у післявоєнний час загроза агресії, як зазначалося вище, залишатиметься ще тривалий історичний період. Тому доцільність поділу території України на зони з високим, середнім та низьким рівнями ризику ураження є актуальною для цілей планування розвитку територій.

Звісно, через загрозу ураження російськими ракетами в Україні немає абсолютно безпечних території. Однак у випадку повномасштабної агресії західні регіони все-таки можуть розглядатись як мало уразливі. Саме туди мають бути евакуйовані населення та рухомі матеріальні цінності у випадку агресії. 

Тоді як території, що можуть бути обстріляні ворожою далекобійною артилерію, на жаль, є потенційно прифронтовими. Саме з цих територій, виходячи з досвіду нинішньої війни, і має проводитись евакуація населення, в тому числі тотальна, з огляду на особливу жорстокість окупантів.

На центральних регіонах із середнім рівнем ризику лежатиме місія забезпечення постачання амуніції та продовольства для потреб Збройних сил України у випадку атаки. Евакуація населення і бізнесу з цих територій має бути добровільною. Віднесення до відповідних зон також слід ставити в залежність від політичної орієнтації країн, котрі можуть виявитися сателітами Росії, тієї ж Білорусі чи невизнаного Придністров’я. (Остання заява Путіна щодо Придністров'я — конкретний сигнал). Виходячи з цього, питання нейтралізації ризиків із боку Криму виглядають навіть актуальнішими, ніж із боку Донбасу.

Стоїть питання адміністративної прив’язки зазначених зон. Визначати їх за межами областей — не виправдано. Так, усі, хто виїхав із Київської області, можуть отримати статус вимушених переселенців, хоча об’єктивно військові дії велися тільки в північних частинах області. Орієнтування на райони теж не переконливе. Насамперед тому, що окремі райони створені невдало і, ймовірно, не зможуть виконувати завдання, які покладатимуться на органи публічної влади на цьому рівні. Тому визначення відповідних зон має містити перелік саме громад, що входитимуть до кожної зони. 

Законом мають визначатись особливості здійснення економічної діяльності в кожній зоні. Певна річ, рішення про розміщення бізнесу приймає сам підприємець, однак у органів публічної влади мають бути певні інструменти впливу на такі рішення з метою мінімізації ризиків як для бізнесу, так і для населення. Привабливим видається механізм страхування бізнесу. Держава не повинна брати на себе всі ризики форс-мажору війни у разі розміщення бізнесу в зоні високого ризику. На території, котра безпосередньо прилегла до кордону і може зазнати мінометного обстрілу з території ворога, взагалі має бути заборонено розміщувати виробничі потужності з високою капіталізацією. 

І це вже не так питання самого бізнесу, як питання безпеки людей, що проживають на цій території. Доцільно заохочувати входження на території з високим рівнем ризику мобільного бізнесу, наприклад ІТ, чи бізнесу з низькою капіталізацією або низьким рівнем доданої вартості. Що стосується податкових пільг, які надаватимуться бізнесу, розміщеному на території з високим рівнем ризику, то вони не мають спотворювати механізми ринку, тому перевагу слід віддавати регулюванню місцевих податків та зборів. Але краще застосовувати інструменти регіонального розвитку на кшталт програм державного фонду регіонального розвитку.

Обмеження залежно від зон ризику слід враховувати і під час відбудови народного господарства на визволених територіях. Дорожню мережу насамперед треба відновити в зоні середнього ризику. Варто також ретельно розглядати проєкти відновлення виробничої та соціальної інфраструктур на територіях, які й до війни виглядали депресивними, а надалі перебуватимуть у зоні високого ризику. 

Залежно від масштабу руйнувань варто ставити питання перегляду містобудівних документів, зокрема генеральних планів. Процедури внесення змін до містобудівної документації мають бути спрощені та приведені до вимог часу, і такі законодавчі ініціативи розглядаються в парламенті. Залежно від типу споруд, за відновлення мають відповідати різні міністерства, однак перевагу слід віддати Мінрегіону, керівник якого має обіймати також посаду віцепрем’єра. 

До важливих питань належить інвентаризація збитків, заподіяних війною. З огляду на високі корупційні ризики, слід визначити не тільки порядок оцінки таких збитків, а й умови та порядок верифікації цих оцінок. Щодо соціальної сфери — то пріоритет має бути відданий громадам, які найбільше зацікавлені в її відновленні. Тоді як верифікацію треба доручити районним державним адміністраціям, які, з огляду на їх статус, найбільше захищені від політичних впливів. І, взагалі, посилення найнижчого рівня виконавчої влади, яким є райони, відповідає принципові деконцентрації виконавчої влади, що є складовою реформи органів публічної влади на території. 

Певна річ, виникатимуть питання розподілу повноважень між ОДА та РДА, але тут слід керуватися принципом субсидіарності. Та найголовніше — в жодному разі повноваження не можуть дублюватися чи делегуватися. Тобто ОДА не може бути поштовою скринькою для передачі державних завдань до РДА. Всі такі повноваження чи завдання мають бути визначені відповідно законом чи урядом безпосередньо для територіальних органів виконавчої влади як на обласному, так і районному рівні. Обласний рівень може мати тільки контрольні та консультаційні функції над виконанням таких повноважень районним. Ці принципи закладено в законопроєкті про місцеві державні адміністрації №4298, який чекає ухвалення у другому читанні.

І, нарешті, найцікавіше питання — фінансування відновлення країни. Очевидно, що головним джерелом виступатимуть ЄС та інші міжнародні фінансові організації. А ось механізми використання коштів можуть бути різні. Неприйнятною є позиція жорсткого супроводу проєктів, як це заведено сьогодні низкою донорів. Коли, наприклад, консультаційний супровід із боку іноземних експертів з’їдає левову частку коштів проєкту, а всі процедури тривають нестерпно довго. 

З іншого боку, надію, що донори просто віддадуть кошти, заплющивши очі на відновлення звичного в Україні «схематозу», теж слід категорично відкинути. І в цьому, мабуть, полягатиме ключовий для Української держави повоєнний іспит. Рамка закладається вже зараз (указ президента про створення Національної ради з відновлення України від наслідків війни). З огляду на перспективи європейської інтеграції, Україна вже зараз має засвоювати методології програмного і проєктного планування, які працюють у Європейському Союзі. І це буде прикладом найкращого виконання домашньої роботи України, необхідної для вступу до ЄС.

Усі статті Юрія Ганущака читайте тут.