ООН майбутнього

З цим важко не погодитися. Ба більше, делегація України чи не найчастіше за всіх говорить про це з різних трибун, - адже ми на власному досвіді пересвідчилися в неспроможності ООН, насамперед її Ради Безпеки, вчасно й адекватно відреагувати на російську агресію проти нашої держави.

Усі ми пам'ятаємо, що ООН засновано після Другої світової війни. Тоді її основним завданням було не допустити повторення такої трагедії в майбутньому. За 74 роки світ кардинально змінився. І хоча викликів міжнародному миру та безпеці не поменшало, вони суттєво еволюціонували. Змінилася й сама Організація. Кількість членів збільшилася з 51 до 193, спектр і географія діяльності розширилися.

Для ефективної протидії сучасним світовим загрозам потрібна більш сучасна міжнародна організація. Саме на це й спрямована реформа, яку розпочав нинішній генеральний секретар ООН Антоніу Гутерріш після вступу на посаду в січні 2017 р. При цьому - вперше відкрию для читачів DT.UA, і не лише, "секрет" - особисто мав честь голосувати за пана Гутерріша в Раді Безпеки ООН від імені України (а це було не мало й не багато - аж сім "соломинкових", або ж індикативних, раундів радбезівського плебісциту, про що, можливо, іншим разом), яка того року виконувала надпочесну роль одного з непостійних членів РБ.

Антоніу Гутерріш - не перший, хто ставить перед собою таке "непідйомне" завдання. Перша реальна спроба, мабуть, належала одному з його попередників, нині, на жаль, покійному Кофі Аннану, якому вдалося багато що змінити наприкінці 90-х рр. минулого століття. Тут варто згадати, що тодішні кроки припали на головування на 52-й сесії Генасамблеї ООН видатного українського дипломата Геннадія Удовенка, який чимало зробив для їх підтримки, аби пропозиції генсека "не заховали в шухляду" країни-члени організації, як це часто траплялося раніше. Г.Удовенко, якого я та багато моїх ровесників вважаємо головним учителем, як ніхто інший умів зазирнути в майбутнє: "У центрі нашої уваги має бути питання реформування ООН, яка нині переживає чи не найглибшу кризу за всю свою історію і після закінчення холодної війни та пов'язаної з нею ідеологічної конфронтації вступає в новий етап свого існування", - це було сказано ним у 1997 р.!

Дуже не вистачає нам сьогодні постатей такого масштабу. Але це, мабуть, уже для іншої статті. Повернімося до реформи Гутерріша.

Вона охоплює три напрями: 1) посилення превентивної дипломатії з метою запобігання конфліктам і забезпечення сталого миру; 2) реорганізація системи ООН для досягнення Цілей сталого розвитку - Порядок денний 2030; 3) адміністративна реформа, що включає часткову зміну структури секретаріату ООН, зміцнення управління кадровою політикою, перегляд систем бюджетування, планування фінансів та закупівлі.

І хоча цей процес реформування розрахований на кілька років, основні елементи нової реформи ООН почали працювати вже з 1 січня 2019 р.

Секретаріат ООН

У структурі секретаріату ООН створено новий підрозділ - департамент політичних та миробудівничих справ. Він займатиметься питаннями запобігання та вирішення конфліктів, електоральної підтримки, підтримання сталого миру і забезпечення діяльності політичних місій ООН. Основний акцент робитиметься на ранньому реагуванні та мобільності ресурсів. Зазначена ініціатива відповідає оголошеному А.Гутеррішем на початку своєї каденції стратегічному підходу "дипломатія заради миру".

Іншою новою структурною одиницею став департамент операцій миру, який опікуватиметься діяльністю нинішніх операцій ООН з підтримання миру (нині їх налічується 14 на чотирьох континентах), а також реагуватиме на нові конфліктні ситуації.

За задумом авторів реформи, два нових департаменти сформують так званий "мозковий центр" ООН, де одна "півкуля" відповідатиме за аналіз і стратегічне планування, а інша - за безпосереднє реагування в зонах активних конфліктів. При цьому оновлені структури мають усунути фрагментацію у своїй діяльності.

Своєрідним же інституційним "хребтом" має стати підрозділ під непростою назвою "департамент менеджменту, стратегії, політики й дотримання норм".

У рамках реформування ООН у 2017 р. запрацювала ще одна нова структура - Бюро ООН з боротьби з тероризмом, яке об'єднало розкидані по всій системі старі підрозділи, що займалися проблематикою тероризму.

Запланована реформа має торкнутися й оптимізації системи персоналу ООН, чисельність якого нині вражаюча - 38,1 тис. осіб, у тому числі 18,2 тис. задіяних у польових операціях. І хоча потребу в таких масштабних ресурсах для діяльності ООН на місцях можна зрозуміти, залишається багато питань до ефективності 20-титисячної армії працівників секретаріату ООН. Лише у Нью-Йорку їх налічується 6,4 тис.! До речі, загалом у системі ООН Україна представлена 196 особами: 75 - в секретаріаті, 25 - в польовій службі, 96 - в категорії загального обслуговування.

Перегляд ролі резидентів-координаторів

З 2019 р. у системі ООН впроваджується так званий "інститут послів". Тепер резиденти-координатори безпосередньо підпорядковуватимуться генеральному секретарю ООН і вважатимуться найвищими представниками системи ООН у країнових офісах. Їхній мандат передбачатиме не лише реалізацію програм розвитку, як це було донедавна, а й поліпшення загальної координації між агенціями системи ООН та, можливо, найголовніше - підтримку урядів для запобігання кризам (гуманітарним, безпековим, політичним, техногенним).

Ширші повноваження резидентів-координаторів мають допомогти генеральному секретареві тримати руку на пульсі на місцях з метою оперативнішого реагування. Відповідно, вимоги і відповідальність ООН теж посилюватимуться.

Відтепер такий "посол ООН" діятиме і в Україні. Але для його, а точніше - її повноцінного функціонування доведеться переглянути підписану ще в далекому 1992 р. угоду між Україною та ООН, яка вже не відповідає сучасним реаліям.

Реформа Ради Безпеки

Будь-яка реформа ООН не може бути повноцінною без реформування її головного органу, відповідального за підтримання міжнародного миру та безпеки, - Ради Безпеки. І хоча деякі зміни в підходах діяльності ООН на цьому напрямі намітилися, прогресу в ключових питаннях - насамперед щодо "права вето" - немає.

Реформування Ради Безпеки обговорюється в різних форматах уже понад 30 років! На сьогодні основні підходи держав-членів ООН можна умовно звести до таких:

- позиція "четвірки", або "країн-аспірантів на постійне членство в Раді Безпеки" (Бразилія, Індія, Німеччина, Японія), яка передбачає розширення Радбезу з нинішніх 15 до 25 членів шляхом включення шести нових постійних членів (згадані держави та ще два представники Африки) і чотирьох непостійних членів (у т.ч. з нашої, Східноєвропейської регіональної групи). При цьому питання надання новим постійним членам права вето підлягає подальшому обговоренню;

- "африканська ініціатива" (або ж "Консенсус Езульвіні", названий на честь однойменної долини Королівства Есватіні - донедавна Свазіленду), головною відмінністю якої від моделі "четвірки" є закріплення за новими постійними членами права вето, а також двох додаткових постійних і п'яти непостійних місць для Африки;

- пропозиція руху "Об'єднуючись заради консенсусу" (входять регіональні конкуренти країн-аспірантів - Італія, Пакистан, Іспанія, Аргентина, Мексика, Канада та ін.), яка передбачає створення десяти додаткових "непостійних/напівпостійних" місць.

Попри те, що за останні десять років у рамках Міжурядових переговорів почали вимальовуватися спільні підходи до окремих аспектів реформи Ради Безпеки, насамперед її взаємодії з Генеральною Асамблеєю та методів роботи, консенсусу в інших важливих кластерах, зокрема розподілу місць між регіональними групами, категорій нових членів, збереження чи скасування права вето, наразі немає. На це впливає розрізненість позицій учасників переговорного процесу, а також незацікавленість нинішніх постійних членів - США, Великої Британії, Франції, Китаю та РФ - в обмеженні їхніх прав та привілеїв.

Позиція України

Під час візиту генерального секретаря ООН А.Гутерріша до України в липні 2017 р. питання реформування ООН обговорювалися на зустрічі з президентом України Петром Порошенком. Тоді глава Української держави підтвердив, що Україна повністю підтримує задекларовані підходи до реформування міжнародної організації.

Україна розраховує і робить усе можливе задля вироблення більш дієвих інструментів у питаннях миру та безпеки, з особливим наголосом на ефективних механізмах запобігання конфліктам. Важливо віднайти активнішу модель участі ООН у вирішенні тих складних викликів, які постали перед Україною в контексті триваючої російської агресії - в політичному, безпековому та гуманітарному вимірах. Відповідно, стратегія "дипломатії заради миру", а також більш активний та ініціативний підхід очільника секретаріату ООН (адже саме для цього була прописана Стаття 99 Статуту ООН!) для української сторони - ключові фактори подальшої успішної діяльності Організації.

Активною є позиція України і в питанні реформування Ради Безпеки. Як я згадав вище, будь-яке збільшення числа непостійних членів Радбезу має забезпечувати розширене представництво Групи східноєвропейських держав шляхом виділення їй, щонайменше, одного додаткового місця непостійного члена (наразі наша група має одне непостійне місце, яке обіймала Україна впродовж 2016-2017 рр.; у 2018-2019 рр. це місце обіймає Польща).

Наша держава також послідовно виступає за поетапне скасування права вето, що особливо нагально в умовах агресії проти України з боку Росії як одного з постійних членів Ради Безпеки. Через зловживання РФ правом вето Рада - чи то під час розгляду російсько-українського конфлікту і ситуації навколо збиття малайзійського літака МН17, чи то в питанні Солсбері й ситуації в Сирії - виявляється паралізованою. Переконані, що постійний член Ради Безпеки, коли він є стороною конфлікту, який розглядається Радою, має бути обмеженим у можливості застосування права вето з питання, в якому він - зацікавлена сторона. (До речі, аналогічну норму передбачено також пунктом 3 статті 27 Статуту ООН, однак вона постійно ігнорується, як це було, наприклад, під час накладення Росією вето на проект резолюції РБ щодо територіальної цілісності України в березні 2014 року. Схожа ситуація мала місце і під час ще одного вето Росії - на проект резолюції Радбезу щодо створення міжнародного трибуналу для розслідування злочинів, пов'язаних зі збиттям МН17 у липні 2015 р.). На цьому тлі особливо цинічно звучить російський наратив про те, що, мовляв, саме "інститут вето" дозволяє запобігти світовим війнам, оскільки примушує всіх членів ядерної п'ятірки шукати компроміс навіть у безвихідних ситуаціях.

Саме тому Україна входить до кола країн-підписантів декларації на підтримку ініціативи про добровільне зобов'язання представників "постійної п'ятірки" Ради Безпеки щодо відмови від використання права вето у випадках масових злодіянь. Наша держава також приєдналася до Кодексу поведінки щодо дій Ради Безпеки ООН у питаннях геноциду, злочинів проти людяності та військових злочинів, який було розроблено з ініціативи групи держав "АСТ" (Accountability, Coherence, Transparency - Відповідальність, Підзвітність, Транспарентність).

Крім того, у рамках згаданого дворічного непостійного членства в Раді Безпеки українська сторона внесла чимало пропозицій, зокрема щодо вдосконалення процедури прийняття рішень про здійснення Радбезом польових візитів до окремих країн і регіонів та підготовки підсумкових рекомендацій. Спільно з ініціативною групою інших країн-членів РБ, ми також активно виступали за послідовне оновлення робочих процедур цього органу для забезпечення його більшої транспарентності, що, зрештою, було відображено в оновленому Документі РБ ООН стосовно робочих методів, схваленому в серпні 2017 р.

Час покаже

Для того, щоб реформа ООН стала успішною, потрібні кілька факторів.

По-перше, рішучість генерального секретаря А.Гутерріша впроваджувати зміни. Але й цього замало. Потрібні ще й віддані виконавці на місцях. А ось із цим, як свідчить досвід майже всіх попередників нинішнього генсека, часто-густо виникали проблеми, - адже значній частині оонівської бюрократії жодні зміни не потрібні: занадто комфортно вони почуваються й так.

По-друге, підтримка реформи з боку держав-членів ООН, насамперед основних контрибуторів регулярного бюджету ООН (США, Китаю, Японії, Німеччини, Франції, Великої Британії, Бразилії тощо).

По-третє, налаштованість держав на досягнення реального прогресу в реформуванні найпроблемніших ділянок ООН, насамперед інституту Ради Безпеки.

Попри небезпідставну критику, в інтересах міжнародної спільноти, у тому числі України, перетворення ООН на сучасну міжнародну організацію, здатну адекватно реагувати на виклики сьогодення.

Не для того, щоб створити рай на землі, а для того, щоб принаймні вберегти її від пекла.