Новий проєкт змін до Конституції від президента. Які можуть бути міни цього разу?

Від редакції: Коли матеріал готувався до публікації, в розпорядженні редакції з'явилися документи — Порівняльна таблиця до проєкту Закону України «Про внесення змін до Конституції України (щодо децентралізації влади)» станом на 31.10.2020 р., а також Протокол угод та розбіжностей, який було нещодавно узгоджено за результатами публічного обговорення цього проєкту з асоціаціями місцевого самоврядування. Тепер на порядку денному — звірка законопроекту з протоколом і, як наслідок, уточнення позицій, що сьогодні розглядатимуться на засіданні Конституційної комісії. Основні положення цих документів збігаються з описаними автором у тексті.

Останнім часом керівники держави виступають із заявами про необхідність якнайшвидшого внесення змін до Конституції, які б закріпили реформу місцевого самоврядування та виконавчої влади на територіях. Тож невдовзі очікується подання чергового проєкту змін до Основного Закону, найімовірніше — знову президентом. Що Володимир Зеленський, власне, анонсував на форумі «Україна 30» під час засідання Ради розвитку громад та територій.

Але президент уже двічі подавав проєкт у парламент і двічі відкликав його. І не тільки тому, що проєкт був поганий, а й через несприятливу політичну кон’юнктуру, коли політики вишукували у проєкті загрози цілісності країни, яких насправді в ньому не було. Просто тому, що рівень довіри до глави держави як державотворця після намагань домовитися з агресором на початку каденції у патріотичної частини суспільства був не досить високий.

Наразі гострота пошуків державної «зради» трохи притупилась, однак це підвищує прискіпливість до кожної норми проєкту змін до Конституції з боку політиків і експертного середовища, які керуються вже тверезим підходом, а не емоціями. Тим більше що специфіка конституційного процесу полягає в тому, що один раз поданий проєкт не може бути змінений у процесі розгляду його парламентом. Тому його треба досить ретельно проаналізувати і політикам, і зацікавленим сторонам, і експертам, перш ніж він пройде реєстрацію у Верховній Раді. Причому мають бути дані відповіді на всі зауваження та застереження експертів і науковців. Позиція політичних сил має бути чітко публічно артикульована щодо кожної спірної норми. Як і позиція бенефіціарів. І все це — до появи проєкту в залі.

Слід мати на увазі, що норми Конституції пишуться «на виріст», із досить широким полем маневру для регулювання законодавчими актами. Тобто тільки найнеобхідніші, щоб конструкції залишалися сталими на досить довгий відтинок часу, аж поки знову не виникнуть обставини, коли норми Конституції заважають реорганізації країни, і не відкриється вікно можливостей.

Окремо про конституційні повноваження глави держави. Слід утриматися від розширення повноважень президента, обмежуючись лише тими, які стосуються його статусу як гаранта існування стійких державних інституцій. Оскільки, як свідчить практика, всі попередні президенти і так розширювали свої повноваження до непристойності, коли суспільство вже вибухало, бо державні контрольні інститути зазвичай були слабкі задля повернення глави держави в конституційне поле. Водночас слід зауважити, що в усіх випадках, коли якесь повноваження справді потребує його участі, в Конституції слід прямо зазначати, що таке втручання здійснюється відповідно до закону. Інакше порядок такої участі придумає сам гарант, на якого норми частини другої статті 19 не поширюються.

А тепер про очікувані зміни до Конституції в частині територіальної організації влади. Аналіз проєктів 2019–2020 років свідчить, що їх розробники не набагато відступали від проєкту 2015 року, розробленого експертною групою при Конституційній комісії часів Порошенка—Гройсмана. Але тоді тривала гостра фаза конфлікту з РФ, і деякі загрози сприймалися гіпертрофовано. Та й часу для вичищення Основного Закону від надмірної деталізації не було. Звісно, слід мати на увазі, що політикум уже звик до конструкцій і термінів шестирічної давності й кардинальні зміни відносно них сприйматимуться насторожено. Однак консервувати існуючий стан теж недалекоглядно: за шість років Україна наблизилася до розуміння трансформації публічної влади, і деякі усталені конструкції потрібно замінювати більш гнучкими.

Які позиції є принциповими.

По-перше, фіксується трирівнева система адмінтерустрою, заснованого на розумінні оптимальної організації органів самоврядування та виконавчої влади. У цьому політики та експерти і зацікавлені сторони не мають різночитань. Як і в тому, що кожен рівень самоврядування повинен мати свої виконавчі органи і державна вертикаль має бути відділена від самоврядування.

По-друге, хоч у способі призначення і звільнення префектів — президентом за поданням уряду — спостерігається консенсус, його статус трактується по-різному. Офіс глави держави вимагає подвійного підпорядкування — як уряду, так і їм. Мотивуючи тим, що президент призначає цих префектів. Однак глава держави призначає й суддів, але ж це не означає, що ті мають бути йому підпорядковані. Участь президента у призначенні представників держави на територіях полягає в гарантуванні їхньої політичної нейтральності та стійкості перед політичними турбуленціями. Але префекти — номенклатура уряду. Саме вони відповідають за впровадження політики уряду на території.

Що стосується президента — то префекти мають перебувати в системі зворотного зв’язку, тобто інформувати його про реальний стан справ на територіях, періодично витягуючи главу держави з «теплої ванни», влаштованої придворним оточенням. Але для цього необхідно звільнити їх від прямої чи опосередкованої залежності від президента. І навіть таке повноваження як скасування актів префекта, пов’язаних із його наглядовими функціями щодо законності діяльності органів місцевого самоврядування, хоч і видається природним, але по суті — безглузде: подання префектом до суду на незаконні рішення органу місцевого самоврядування є закінченим актом, і його неможливо скасувати. На перший погляд, виведення префекта з-під управління президента виглядає послабленням глави держави, але насправді це тільки його посилює, адже створює визначеність у функціонуванні префекта, а отже відповідати він буде лише за реальну роботу, не змішуючи її з політичними чинниками.

По-третє, у проєкті від Зеленського зразка 2020 року залишається перелік областей, на відміну від проєкту Порошенка. І це є найбільш критичним. Характерно, що в попередньому проєкті 2019 року цього переліку не було. А потім позиція місцевих феодалів, які ревно охороняють свою територію, очевидно взяла гору, — перелік відновили. З цим можна було б миритися, якби не зовнішній фактор. Такий перелік визначає суб’єктність, що характерно для федеративних держав. Тобто за несприятливих умов ця суб’єктність може проявитись у вимаганні додаткових квазідержавних повноважень, наприклад у нормотворенні, як це є для АРК, чи договірних відносин із урядом, як цього вимагали деякі обласні ради у 2016 році. Та й загроза з боку Росії нікуди не поділася.

Спроба легалізувати «народні республіки» в рамках областей матиме конституційні підстави через наявність їх назв у статті 133. Знову ж таки, чому Путін терпить дві недореспубліки, замість того, щоб створити одну? Та й амбіції лідерів цих маріонеткових утворень ідуть далі розширення територій, визначених за Луганською і Донецькою областями, які, з огляду на норми нинішньої Конституції, є окремими суб’єктами. Звісно, можна зрозуміти побоювання регіональних еліт, що відкриваються можливості для об’єднання областей, але це питання іншого плану. На сьогодні регіони досить вдало скомпоновані, відповідають європейським стандартам, і немає потреби їх змінювати. Та й фіксація в Основному Законі назв областей не забороняє державотворцям змінювати конфігурації цих областей чи навіть АРК.

По-четверте, розділ, який стосується місцевого самоврядування. Можна лише підретушувати його, залишаючи авторитарну систему організації виконавчої гілки в громадах. Однак доречно було б зафіксувати основні гарантії місцевого самоврядування, беручи за основу положення Європейської хартії місцевого самоврядування, які визначають основоположні принципи без надмірної деталізації. Це складніше, але далекоглядніше і свідчитиме про розуміння перспективи розвитку країни, а не консервацію нинішнього переважання авторитарних тенденцій у країні, яскравим прикладом якого є норма, що голова громади не просто обирається територіальною громадою, а ще й головує на засіданні органу, членом якого не є, — ради громади.

По-п'яте, в запропонованому варіанті залишаються евфемізми зі статусом рад регіонального та субрегіонального рівнів. Фраза про спільні інтереси територіальних громад по суті означає, що при розподілі повноважень між рівнями самоврядних органів законотворець насамперед перевіряє спроможність громад виконувати ці повноваження, що відповідає принципові субсидіарності. Але районні та обласні ради не є похідними від рад громад, вони мають власну компетенцію, визначену законом. Таке формулювання зняло б маніпуляції навколо питання, чи потрібні районні ради. Якщо законом визначено повноваження — так, якщо не визначено, як тепер, то формування таких рад видавалося б марнотратством.

По-шосте, невиправданою як на наш динамічний час видається норма про встановлення п’ятирічного терміну каденції для голови громади і місцевих рад. Для виконання передвиборної програми, з урахуванням трирічного циклу планування, вистачило б і трьох років, хоча у двох третинах країн Євросоюзу законодавці додали ще один рік для демонстрації досягнень місцевої влади. Беручи приклад зі США, де каденція навіть президента обмежена чотирма роками. Але аж ніяк не п’ять, оскільки це свідчило б про бетонування влади, роботу її на самозбереження, а не на постійне вдосконалення для реагування на виклики сучасності.

По-сьоме, занадто громіздкі умови припинення повноважень органів місцевого самоврядування. З проєкту від 2015 року перейшла норма про те, що коли орган місцевого самоврядування прийняв рішення, яке «створює загрозу порушення державного суверенітету чи територіальної цілісності, президент України, за поданням префекта, зупиняє указом дію відповідного акта з одночасним зверненням до Конституційного Суду України, тимчасово зупиняє повноваження складу відповідної ради громади, голови громади, повітової, обласної ради громад та призначає тимчасового державного уповноваженого». Далі включається Верховна Рада, яка достроково припиняє повноваження такого органу, а вже після цього вибори організовує Центральна виборча комісія. Така громіздка конструкція передбачає залучення до процедури два політичних органи — парламент і главу держави, органи виконавчої влади та Конституційний Суд, який, за своєю природою, не може розглядати окремі випадки порушень закону. Ризики неприйняття рішень політичними інституціями дуже високі, та й статус і місія державного уповноваженого — не визначені.

Але найголовніше — потреба розпуску ради чи примусової відставки голови не обмежується виключно цими випадками, маніфестаційними по суті. Їх можуть обумовлювати і вихід за рамки сфери компетенцій ОМС, прийняття акта, який належить до виключної компетенції держави, а також випадки бездіяльності, тобто неприйняття рішень, щодо яких у законі прописані прямі норми в частині термінів прийняття, наприклад затвердження бюджету. Дострокове припинення ради в такому разі досить логічне, оскільки депутатів обирали для вирішення нагальних питань життєдіяльності громади, району, регіону, а не для задоволення ними своїх приватних потреб. Тому питання дострокового припинення повноважень органів місцевого самоврядування доцільно віднести до регулювання законом, як це і є в більшості конституцій європейських країн.

І, нарешті, невідомо, чи залишить президент у проєкті норму про те, що громада є юридичною особою. Дуже спірна теза, яка, можливо, й потішить як західних, так і східних сусідів, у кожного з яких є свої резони вітати таке нововведення. Але точно не об’єднає політикум України.

Задля справедливості варто зауважити, що 2020 року влада проводила консультації з асоціаціями органів місцевого самоврядуванням (із залученням експертного середовища), поспішно названі організаторами вершиною інклюзивності. Однак у цих консультаціях домінувала позиція, фактично, тільки керівників громад, оскільки депутатський корпус рад громад до обговорень не був залучений. Це й визначило врешті-решт консервування інтересів голів громад, яким представницька гілка влади наче кістка в горлі. Слід також відзначити самоусунення політиків непровладних фракцій від участі в обговоренні, що, з одного боку, дає їм політичний маневр «тримати дулю в кишені», а з іншого — позбавило їх можливості відчути смак «конституційної кухні» вироблення рішень, що, знову ж таки, обмежує їхній потенціал для кристалізації своєї позиції, замість бути флюгером політичних віянь.

Звісно, президент, представляючи проєкт змін до Конституції, буде наголошувати, що, не приймаючи його, опоненти проєкту фактично виступають проти такої омріяної й загалом успішної реформи.

Однак це виглядатиме нещиро, якщо доведеться відповідати на питання мотивів закладення в проєкт мін уповільненої дії. Краще їх дезактивувати до представлення проєкту в парламенті. Потім буде незручно.