Нова Конституція — hie et nunc!

Розвал

Починаючи з грудня 2004 року, майже всі правозахисники наполягали на скасуванні реформи Конституції, прийнятої 8 грудня з брутальним порушенням процедури внесення змін — «у пакеті» з ординарними законами. Зміни до Конституції не пройшли належної перевірки в Конституційному суді. Проте Конституційний суд був навмисно заблокований парламентом, а президент демонстрував бездіяльність: він нічого не зробив, щоб усунути ці брутальні порушення. Втім, наслідки невдалого реформування виявилися руйнівними: створення двох центрів влади в межах однієї гілки влади — виконавчої, які почали боротися за повноваження; поступова втрата керованості країною; дедалі більша корумпованість політичних еліт; найгірший політичний колективізм — коли депутати повністю залежні від волі лідерів фракцій і перетворюються на автомати для голосування; посилення тиску на парламент фінансово-промислових груп при майже повній неможливості впливу на політику зацікавлених у цьому громадян України.

Особливу небезпеку таїло в собі нехтування Конституцією і законами України з боку вищих органів державної влади і вищих посадових осіб України. Шкідливою виявилася запроваджена у 2006 р. модель пропорційної виборчої системи для районних, міських та обласних ланок місцевого самоврядування. Істотно підривала підвалини влади фантастична вилка зарплат у бюджетній сфері. Про яку національну єдність можна говорити, коли зарплата народного депутата в десятки разів перевищувала зарплату висококваліфікованого вчителя або хірурга, а максимальна й мінімальна зарплати в державному апараті різнилися в 60 разів?

Конституцію розвалили, і на цьому фундаменті вже не можна було нічого будувати. Розір­ваність державної виконавчої влади, спровокована конституційними змінами, призвела до невідповідності зовнішнього і внутрішнього політичного курсу країни, протистояння місцевого самоврядування і державних адміністрацій на сході та півдні. У поєднанні з відродженням ретроградного стилю управління, характерного для епохи Кучми, вона спричинила загальнонаціональну політичну кризу. Це була насамперед криза довіри населення до влади. Це була певною мірою світоглядна криза, що випливала з примітивної освіченості населення, внаслідок чого українці продовжували масово боятися НАТО і вступу до Європейського Союзу. Це була криза економічного розриву між багатими і бідними, а також між державними чиновниками вищого і нижчого рангів. Це була криза конституціоналізму й законності, внаслідок чого вищі посадові особи країни наважувалися ігнорувати елементарні вимоги її правової системи.

Українська Держава зайшла у глухий кут, і розпуск парламенту став намаганням перервати цю кризу. Але сам собою розпуск парламенту і дострокові вибори не дозволять країні вийти з системної кризи. Бо її причини сховані в реформі Конституції 2004 року. Доки існуватиме й діятиме чинна з 1 січня 2006 року Консти­туція, жоден український парламент і уряд не зможуть вийти з-під її руйнівного впливу. Хоч би хто був обраний прем’єр-міністром, конфлікту між ним і президентом не уникнути. І все знову повториться.

Тому необхідно скасувати реформу Конституції 2004 року. Однак це нині видається малоймовірним. Крім того, чи доцільне повернення назад сьогодні?

Чи відповідає Конституція України 1996 року сучасному станові українського суспільства?

Я гадаю, що вона гальмує суспільний поступ.

Конституція закріпила систему владних відносин, яка на той час фактично склалася: напівпрезидентську унітарну республіку з парламентом, реально позбавленим контрольних повноважень, відносно слабкою судовою системою, а також урядом без суттєвих політичних функцій і тому залежним від прямої президентської підтримки. Загалом безвідповідальність держави перед суспільством у новій Конституції України зберігалася майже на рівні радянських часів.

Роль головної й водночас «тіньової» влади в державі виконувала адміністрація президента — владна структура, що непідзвітна нікому, всім керує, але фактично безконтрольна. Уряд мусив виконувати розпорядження не тільки президента, а й глави адміністрації і нести всю повноту відповідальності за стан справ у державі. При цьому прем’єр-міністр часто-густо мусив виконувати роль такого собі хлопчика для побиття. Не дивно, що урядовці на цій посаді змінювалися практично щороку.

Усе це, до певної міри, накинуло Конституції роль чинника не так динамізму, як стагнації в українських соціально-економічних та політичних перетвореннях. При цьому Конституція становила собою доволі еклектичний правовий текст із великою кількістю компромісних норм, що їх різні політичні актори — від комуністів до «зелених» — сприймали кожен по-своєму. Вона містить купу соціальних гарантій на кшталт права на житло, на достатній рівень життя, на працю, на безплатну медичну допомогу тощо, яких держава не в змозі виконати і які неможливо захистити в суді. Втім, закладені в Консти­туції суперечності досить швидко стали виходити за рамки суто партійних розбіжностей і суперечок. Уже невдовзі після її прийняття в суспільстві почали говорити про необхідність внесення до конституційного тексту змін та доповнень.

Отже, перед українським суспільством постає завдання створення і ухвалення нового проекту Конституції. І, що принципово, — всі повинні її дотримуватися. Дотримання правил значно важливіше, ніж те, хто переможе в політичних баталіях. Головне, щоб усі діяли за одними правилами, а не змінювали їх під потрібний результат, та ще й заднім числом.

Хто ж напише нову Конституцію?

Підписаний президентом 27 грудня Указ №1294/2007 передбачав створення Національної конституційної ради (НКР), до якої ввійдуть науковці, політики, регіональні представники, яких делегують органи місцевого самоврядування, та громадські діячі. Склад ради затверджується президентом, який її й очолить. Рада має обговорити концепцію нового проекту Конституції і створити цей проект. Передбачається також його широке обговорення.

Проте персональний склад НКР, затверджений 18 лютого указом президента №139/2008, відверто розчаровує. Із 97 її чле­нів 40 — народні депутати України (12 із фракції ПРУ, 11 — НУ-НС, 9 — БЮТу, 5 — Блоку Володимира Литвина, 3 — КПУ), 9 працівників секретаріату прези­дента, 4 — парламентських установ, 2 урядовці, 6 голів обласних рад. Одне слово, весь політичний бомонд. І тільки 13 науковців-правників, у тому числі 5 суддів Верховного і Конститу­ційного судів у відставці, 13 представників НАНУ та вузів, 9 представників об’єднань громадян, серед яких неупередженими можна вважати, на мою думку, тільки дві інституції: Центр О.Разумкова та Українську Гельсінкську спілку з прав людини.

Конституція — це акт громадянського суспільства, і її не можуть приймати виключно професійні політики, які не уникнуть спокуси підлаштувати Конституцію під свої егоїстичні інтереси або й узагалі саботуватимуть її створення. Якісний проект може бути підготовлений тільки з участю відомих громадських лідерів та правників, яким довіряють люди. Чому у складі НКР немає членів Української Гельсінкської групи Мирослава Мариновича та Йосифа Зісельса? Де конституціоналісти Всеволод Речицький та Віктор Колісник, правозахисник і публіцист Микола Козирєв? Де виконавчий директор Гельсінкської спілки Володимир Яворський, де філософи Євген Бистрицький і Тарас Возняк, економіст Ігор Бураковський, правники Олек­сандр Винников, В’ячеслав Якубенко, Олександр Северин? Усі вони пропонувалися до складу НКР організаціями громадянського суспільства. Чому не затребуваний досвід суддів Конституційного суду у відставці Івана Тимченка, Миколи Савенка та інших ? Цей список можна продовжувати.

Ризикну припустити, що цей склад НКР є важким компромісом, якого вдалося досягти, щоб хоч запустити публічний конституційний процес. Схоже, політичні сили, крім НУ–НС, не вважають зміну Конституції пріоритетним завданням, а без участі всіх парламентських фракцій НКР функціонувати не може. Проте чи буде вона працездатною у цьому складі, чи не перетвориться підготовка змін до Конституції в суцільні політичні чвари, які вже набридли у Верховній Раді? Був би радий помилитися, але, здається, така НКР не має перспектив. Що й підтвердило

Перше засідання НКР

Відбулося воно 20 лютого. Спочатку президент стисло розповів про необхідність створення нової Конституції і виклав своє бачення змін до неї. Його підтримав голова ВРУ, закликавши всі політичні сили спільно працювати над проектом. Але коли мова зайшла про організацію роботи НКР, проявилося зовсім різне ставлення до неї політичних сил. Секретаріат запропонував поділити НКР на п’ять комісій — засади конституційного ладу, народовладдя; права і свободи людини і громадянина; парламент, глава держави, уряд; правосуддя; територіальна організація влади, місцеве самоврядування — та робочу групу з підготовки проекту нової редакції Конституції. Але це не влаштовувало політиків. Віктор Янукович сказав, що спочатку необхідно створити концепцію змін до Конституції силами робочої групи, обговорити її, а вже потім створювати комісії, бо поки що незрозуміло, скільки їх має бути і які. Микола Томенко заявив, що БЮТ проти створення нової редакції Конституції, а підтримує тільки внесення змін і доповнень, і тому, навпаки, не треба створювати робочу групу, а нехай працюють вищеназвані п’ять комісій над покращенням та оптимізацією відповідних розділів Конституції. Петро Симоненко сказав, що, перш ніж створювати якісь робочі органи НКР, необхідно обговорити концепцію змін до Конституції, і запропонував розпочати це обговорення прямо тепер. Одне слово, все це дуже нагадувало Верховну Раду. Микола Онищук пояснив, що робоча група і комісії мають працювати разом, ділячись своїми напрацюваннями й уточнюючи концепцію та самі зміни. Президент перервав цю дискусію, сказавши, що склад робочих органів ухвалений, вони починають свою роботу наступного вівторка, і закрив перше засідання.

Декілька загальних міркувань

Прогнози щодо подальшої долі такої НКР і конституційного процесу в цілому доволі сумні. Але, з іншого боку, розвалена 2004 року Конституція стала дже­релом системного процесу політичного протистояння і, як наслідок, поступової руйнації дер­жави. Без зміни Конституції процес руйнації не зупинити. Отже, та частина політичної еліти, яка відчуває цей тягар відповідальності, просто приречена домагатися подовження конституційного процесу. Тому хоч, на перший погляд, НКР у зазначеному складі непрацездатна, вихід шукати необхідно. Має заявити про свою позицію і громадянське суспільство. Уявляється щось на кшталт громадської конституційної ради, яка може запропонувати свій проект Конституції і вимагати його обговорення та розгляду. Перші кроки — створення громадського конституційного комітету, який пропагує ідею створення спеціального представницького органу для ухвалення Конституції, — вже зроблено.

Помаранчева революція була символічним прощанням України з посткомунізмом. Прийняття нової Конституції означатиме реальне прощання з ним і перезаснування Української Держави на основі нових правил. На мою думку, цей процес — неминучий, оскільки неминучим є встановлення демократичного ладу в цій країні, яка перебуває в полі міцної загальносвітової тенденції вестернізації. Питання тільки в тому, коли це станеться і які втрати нас чекають на цьому шляху.