"Не сотвори собі… гаранта"

Звісно, вітчизняний Основний Закон - це не юдейсько-християнський Декалог, не Закон Божий. До того ж наше державне буття не видається життям "з новим і праведним законом" або життям завжди за чинними законами.

Водночас аналіз Конституції і практики її застосування дозволяє за аналогією (Господи, прости) сформулювати, припустимо, конституційні заповіді. Їх також може бути десять, і їх також порушують і влада, і звичайні громадяни. Наприклад, "не називай імення Конституції нашої надаремно". Адже скільки разів різні державні посадовці вживали слово "конституція" для пояснення своїх неконституційних дій! Скільки сказано слів про верховенство права без розуміння його смислів!

Або ще одна заповідь - "Не сотвори собі гаранта". Починаючи з 2000 р. у більшості владних кабінетів виставляли "канонічний" портрет або навіть портрети президента. При цьому портрет на столі був, як правило, розвернутий не у бік посадовця, що сидить за ним, а у бік того, хто заходить до кабінету, тобто "на камеру". З цього приводу можна згадати В.Маяковського: "Двоє в кімнаті. Я і Ленін - фотографією на білій стіні". Але, поза сумнівом, почуття поета і посадовців за столами у переважній більшості випадків принципово різні. Неможливо повірити, що всі урядовці й інші чиновники сприймали і сприймають президента як кумира. До речі, кумир у церковному розумінні - це ідол.

На формулювання заповіді "Не сотвори собі кумира" провокує сама Конституція, у статті 102 якої прямо йдеться про президента як гаранта у визначених сферах. Очевидно, що слово "гарант" для частини громадян є магічним - воно вабить і заворожує. По-перше, у контексті Основного Закону це слово вказує на того, хто всім нам нібито щось гарантує, тобто забезпечує. Відомо, що чимало громадян, уражених патерналістською свідомістю, готові тільки отримувати від держави замість бути причетними. Подяка волонтерам та іншим державникам, котрі доводять, що все не безнадійно. По-друге, конституційний термін "гарант" на рівні підсвідомості частини громадян творить образ чогось Правильного, Амбіційного і Потрібного, що здатне все вирішити і всіх захистити.

Унаслідок такої фетишизації терміна "гарант" нерідко підміняються місце і роль президента в механізмі влади, і громадян по суті кодують на сприйняття авторитаризму. Прикладом такої підміни слугують інформаційні повідомлення, що президент дозволив щось. З недавнього: "президент дозволив іноземцям служити у Нацгвардії". Але ж він лише підписав ухвалений парламентом закон про внесення змін до закону про Національну гвардію. Насправді це парламент дозволив, а президент у межах своїх повноважень не заперечував.

Ще гірше, коли сам чинний президент публічно заявляє, що він, зокрема, із часом проведе референдум про вступ України до НАТО. Референдум з такого питання юридично можливий і політично необхідний, але президент України, на відміну від президентів більшості інших пострадянських держав, не має відповідного повноваження. Виникає дилема: або такі заяви - це самопіар з навіюванням, або ми чогось не знаємо.

Уперше в Україні президента визначили гарантом у законі про внесення змін і доповнень до ще радянської конституції, який було ухвалено на початку лютого 1992 р. Нагадаю, що два місяці перед тим на референдумі затвердили Акт проголошення незалежності України і вперше обрали президента. Може виникнути думка, що тогочасному "начальству" марилися лаври першої особи у партійній ієрархії, до того ж прикрашені юридично невизначеним для цього випадку, але приємним для слуху терміном "гарант". Такі думки підживлює й уперше тоді вжитий щодо президента пафосний і трохи міліарний, однак не стандартний для української мови, термін "пост" замість юридично точного і зрозумілого "посада".

Мушу покаятися: будучи членом робочої групи конституційної комісії з підготовки проекту Конституції у 1994-1996 рр., проти всього цього активно не заперечував. Та настав "час збирати каміння". Примітно, що в нашого північно-східного сусіда визначили свого президента гарантом тільки восени 1993 р., коли ухвалили чинний основний закон. Юристи, причетні до підготовки його тексту, казали авторові цієї статті, що вони взяли до уваги і відповідний український досвід. Але їхньому основному закону, як і всім іншим, словосполучення "пост президента" невідоме.

Уперше термін "гарант" щодо президента було вжито в Конституції Франції 1958 р., яка діє і нині. Відомо, що безпосередню участь у її підготовці брав Шарль де Голль. Відразу після Другої світової війни він оголосив свої погляди на організацію держави, в якій, на його думку, президентові мала належати роль гаранта й арбітра. За результат було те, що самі французькі автори назвали режимом особистої влади президента. Не думаю, що в нинішній Україні активна частина суспільства може спокуситися створенням такого режиму. Та й вітчизняного "де Голля" поки що не видно.

Важливо те, що в країнах, де президента визначено в конституції, зокрема, гарантом, це визначення слугує обґрунтуванню тверджень про його приховані, передбачувані або інші подібні повноваження. Такі оцінки пропонували також українські політики і юристи, їх можна знайти і в окремих актах Конституційного суду. Смисл відповідних оцінок у тому, що визнаються повноваження президента, які не зафіксовані в Конституції, але нібито випливають з його визначення гарантом. Вітчизняні коментатори фактично вигадані повноваження президента пов'язують і з екстремальними умовами. Наприклад - останніх двох років.

Тим самим обґрунтовуються дії президента поза межами його прямо встановлених повноважень. Однак такі дії заперечують ідеологію конституціоналізму, за якою передбачається обмеження влади визначеними в Основному Законі чіткими параметрами владарювання, а також їх суворим дотриманням. Більше того, вигадування повноважень президента означає ігнорування Конституції і мостить дорогу до диктатури. Додам, що згідно з Конституцією повноваження президента України встановлено виключно у самій Конституції, на що неодноразово вказував Конституційний суд навіть у його "найкращі роки". Це означає, що повноваження президента не можуть встановлюватися законами або в режимі своєрідного самозабезпечення актами самого президента. Про таке "самозабезпечення" автор уже писав на сторінках DT.UA (№28–29, 2015 р.).

З усього цього висновок, що до Конституції потрібно внести зміни, вилучивши з її тексту положення про президента як гаранта. Цим позбудемося ще одного пострадянського спадку, який в умовах нашої країни несе загрози демократичному розвитку. Як паліатив можна спробувати встановити, що визначення президента гарантом вказує на його функції, які здійснюються тільки шляхом реалізації його повноважень, встановлених у Конституції. Так, функція гаранта додержання Конституції здійснюється через реалізацію права вето, права звертатися до Конституційного суду, обов'язку призначити референдум з питання внесення змін до окремих розділів Конституції тощо. Проте мало віри в надійність такого паліативу.

Для частини громадян магія може бути й у визначенні президента як глави держави. Для одних це визначення вказує на щось подібне давньоримському pater familias, тобто на сакрального "батька дому", для інших - на просто "начальника" держави чи загалом країни. Проте це не так. Між іншим, термін "глава держави" уперше було вжито в конституційному акті, ухваленому у Франції відразу після краху імперії Наполеона I. Тоді стверджували, що цей термін засвідчує функцію представництва держави, здійснювану главою держави королем.

Відповідно до класичної теорії конституціоналізму термін "глава держави" вказує на першість президента або монарха серед інших інститутів держави. Така першість є історично зумовленою, бо походження інституту глави держави коріниться в добі феодалізму, коли монарх був не тільки верховним носієм влади, а й вважався її суверенним джерелом. У наш час ця першість у різних країнах вказує не на обсяг і зміст повноважень глави держави, які залежно від прийнятої форми правління можуть суттєво різнитися, а на його іманентну функцію представляти державу у внутрішньому і зовнішньому середовищах.

Навряд чи хтось стверджуватиме, що, наприклад, президент ФРН або королева Великої Британії - це обтяжені повноваженнями суб'єкти влади. З іншого боку, є приклад президента США, який виступає одним з двох центрів політичної влади в країні (інший такий центр - конгрес). В Україні в умовах так званої гібридної війни маємо ще й гібридну форму правління. Що це таке, чому так і "як із цим боротися" - про це окремо. При цьому необхідно враховувати, що місце і роль глави держави в механізмі влади значною мірою залежать від людських якостей відповідної персони, від того, наскільки ця персона адекватна суспільним очікуванням, від її політичної і загальної репутації, що зумовлює широку та об'єктивну повагу до неї.

Згадаймо хоча б колишнього президента Чехії В.Гавела, котрий в умовах парламентської республіки неодноразово виступав у ролі політичного посередника при виникненні різних внутрішньодержавних колізій і конфліктів. У цьому зв'язку процитую відомого німецького вченого К.Шмітта, який у своїй роботі "Гарант конституції" писав, що глава держави повинен мати "авторитет особливого роду", і його посередницька діяльність "не повинна конкурувати з іншими органами у сенсі експансії його влади, а також…має бути непомітною і ненав'язливою в реалізації". Однак для того, щоб стала можливою поява нашого власного "Гавела", потрібна, для початку і як мінімум, кардинальна реформа у сфері організації влади. Інакше ми будемо постійно продукувати президентів, що тяжіють до автократії.

У будь-якому разі призначення інституту глави держави не зведено лише до реалізації функції представляти державу. В усіх демократичних країнах він залучений до організації і здійснення виконавчої влади. Залежно від прийнятої в країні форми правління таке залучення є або реальним чи навіть вирішальним, або по суті ритуальним. Майже в усіх конституціях главу держави визначено головнокомандувачем збройних сил, наділено повноваженням розпускати парламент, правом вето, правом помилування і деякими іншими повноваженнями. При цьому, залежно від форми правління, він реалізує свої повноваження або на власний розсуд, або за фактичною згодою прем'єр-міністра.

У нашій Конституції і низці інших така згода має назву і форму скріплення відповідних актів президента підписами прем'єр-міністра і уповноваженого на це міністра. Синонім скріплення - контрасигнування, причому в багатьох конституціях прямо застережено, що без скріплення (контрасигнування) акти глави держави не мають юридичної сили. Смисл цього застереження необхідно відтворити у реформованому Основному Законі, адже такі наслідки скріплення, зокрема, примушуватимуть президента і прем'єр-міністра до співпраці і відображатимуть рівень їхньої відповідальності.

Ще одним своєрідним реперним пунктом Основного Закону України можна вважати його статтю 90, в якій ідеться про право президента "достроково припинити повноваження" ВР. Проте 2007 року і 2014-го парламент після такого "припинення" повноважень продовжував їх здійснювати у повному обсязі до початку роботи парламенту нового скликання. Очевидний абсурд з огляду на формальну логіку і семантику слів "припинення повноважень". Схоже на танок небіжчика! Але жодної містики - просто у процесі доопрацювання проекту Конституції у парламенті в травні-червні 1996 р. такими словами, у зв'язку з якоюсь підозрою, замінили запропонований авторами проекту термін "розпуск парламенту".

Однак термін "розпуск парламенту" вжито в усіх конституціях, в яких передбачено відповідне повноваження глави держави. Нерідко розпуск відносять до системи стримувань і противаг у взаємовідносинах виконавчої і законодавчої влади і розглядають як балансир повноваження парламенту висловлювати недовіру уряду. Разом з тим головне те, що повноваження глави держави розпускати парламент сформульовано в конституціях не тільки як право, а й як обов'язок. Нерідко в конкретній конституції встановлено, що за однією підставою для розпуску глава держави може розпустити парламент (право), а за іншою - розпускає парламент, тобто повинен це зробити (обов'язок). Президент України за всіма визначеними Основним Законом підставами має право "достроково припинити повноваження" ВР, і це неправильно.

Однією з підстав для "дострокового припинення повноважень" ВР є несформування протягом шістдесяти днів після відставки уряду його нового персонального складу. Така підстава для розпуску парламенту є по суті стандартною для практики світового конституціоналізму. Але у переважній більшості країн розпуск за цією підставою визначено як обов'язок, а не право, глави держави. Це зумовлено тим, що розпуск слугує засобом подолання недієздатності парламенту і забезпечення дієвості як самого парламенту, так і відповідального перед ним уряду. У застосуванні такого засобу глава держави не повинен мати вибору.

Звідси як мінімум проблемним є право (а не обов'язок) президента України "достроково припиняти повноваження" ВР на розглянутій підставі. Маючи таке право, президент за відповідних обставин отримує можливість маніпулювати ситуацією, що виникла внаслідок несформування уряду у визначений строк. Про визнання такої можливості свідчать твердження деяких політиків у процесі формування чинного уряду, коли вони стверджували, що в разі, якщо склад уряду не буде сформований у встановлений Конституцією строк або буде сформований, але поза цим строком, президент може реалізувати право "достроково припинити повноваження" ВР через будь-який час після закінчення відповідного строку. Тобто парламент може бути "покараний", причому покарання має характер відкладеного. Тому у процесі комплексного реформування Основного Закону необхідно встановити для таких випадків обов'язок президента розпускати парламент і застерегти, що президент видає акт про розпуск невідкладно.

Не менше зауважень викликають дві інші підстави для "дострокового припинення повноважень" ВР. Нагадаю: якщо протягом одного місяця у ВР не сформовано "коаліцію депутатських фракцій" або якщо протягом тридцяти днів однієї чергової сесії пленарні засідання не можуть розпочатися. Стосовно українського конституційного феномену "коаліції депутатських фракцій" все давно сказано. Тих, хто цікавиться деталями, адресую, зокрема, до одного з висновків Венеційської комісії (№339/005 CDL-FD(2005)015). Що ж до нездатності або, точніше, небажання тридцять днів розпочинати пленарні засідання, то також давно вказано на безглуздість такої підстави. Пам'ятаю, як мучилися судді Конституційного суду, розтлумачуючи відповідне положення Конституції. Пам'ятаю слова одного з голів ВР, який заявляв, що за потреби один приходитиме до порожньої зали і починатиме пленарне засідання.

Нагадаю, що влітку 2014 р. більшість у ВР заявила про припинення існування коаліції і свідомо протягом місяця не формувала нової, щоб створити для президента формальну підставу для "дострокового припинення повноважень" ВР, що й було зроблено на взаємне задоволення. Гра? Так, але вона компрометує значення Конституції.

Тоді, можливо, варто у процесі її реформування замінити відповідні підстави для "дострокового припинення повноважень" ВР на право парламенту на саморозпуск? Саморозпуск парламенту не є унікальною практикою у світі, причому свого часу його можливість передбачалася в офіційному проекті Конституції. Принаймні така заміна є політично чесною. Бажано також, щоб чесність була загалом присутня в роботі над новою редакцією Конституції. У необхідності і неминучості цієї роботи немає жодних сумнівів. Одним з її результатів має бути створення демократичного в загальному розумінні інституту президента, а не абстрактного і тому непередбачуваного для країни гаранта.