"Обнимая небо крепкими руками, летчик набирает высоту…"

Сьогодні перед нашим суспільством черговий раз постала проблема вибору розвитку. Але це не імпульсивний (як іноді трапляється) вибір на виборах, який зовсім не завжди є реальним і соціально корисним за наслідками.

Ідеться про вибір між перспективами "сильної руки", що не обов'язково діє законно, і формуванням справжньої, а не сурогатної демократії. "Сильна рука" для багатьох з різних причин є привабливою, а демократія видається не зовсім зрозумілою і тому сумнівною фігурою, до того ж нібито скомпрометованою досвідом 2005–2009 рр. У першому випадку вибір не передбачає глибоких роздумів і можливий на рефлексах, а в другому необхідна серйозна робота над собою з боку правлячих і тих, ким правлять. Однак щодо "сильної руки" співгромадянам треба усвідомити реальний стан суспільства у північно-східного сусіда, а демократії ми по-справжньому не знали, хоча здебільшого свідомо або підсвідомо її бажаємо.

Ситуація ускладнюється тим, що, як видається, певні інтенції стосовно "сильної руки" має сама влада. Наприклад, в окремі регіони призначаються відповідні за масштабом і талановиті в саморекламі "сильні ручки", а населенню чомусь паралельно з тезою про суспільну користь від децентралізації пропонується ідея про необхідність появи двадцяти-тридцяти таких "ручок" у країні. При цьому в PR-середовищі і не тільки говорять про надання "ручкам" якогось карт-бланшу. Нібито не існує статті 19 Конституції, в якій закріплено абсолютно зрозумілий принцип, за яким органи влади та їхні посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень і у спосіб, що передбачені Конституцією та законами. Вчиняючи по-іншому, певні посадові особи ризикують завтра стати злочинцями.

До проявів відповідних інтенцій можна віднести й різні публічні заяви та акламації про необхідність в умовах АТО і фактичної збройної агресії правильного за визначенням політичного єднання, національної консолідації et cetera (нерідко у підтексті - необхідності "сильної руки"), що супроводжують зусилля відкоригувати певним чином державний механізм, не завжди враховуючи положення Конституції. Нагадаю спроби вкласти у суспільну свідомість ідею "сильної руки" у процесі ухвалення змін до закону про Раду національної безпеки і оборони у грудні минулого року. Невже демократично облаштовані держави не перемагали у війнах!? Просто влада має бути організована чітко за законом, який повинен виражати суспільний, а не персональний чи груповий інтерес, і в особистісному вимірі бути адекватною завданням, що постають перед нею як у мирний, так і у воєнний час.

У будь-якому разі воєнні дії, як і інші конкретно управлінські зусилля влади, повинні забезпечуватися професіоналами, а не політиками, за якими залишається загальнополітичне керівництво в усіх сферах державного управління. У Польщі, на досвід якої у нас охоче посилаються, президента визначено верховним головнокомандувачем, проте в такій якості він не може діяти на власний розсуд: конституційно застережено, що його відповідні повноваження визначено законом. До того ж у мирний час президент повинен здійснювати командування виключно через міністра оборони, кандидатуру якого пропонує глава уряду, а на час війни за поданням глави уряду призначати на роль головнокомандувача професійного військового.

Важливо, шо вкладання у суспільну свідомість удаваної потреби "сильної руки" матиме значні негативні наслідки для самого соціуму, по суті розбещуючи його. Водночас буде деформовано і навіть скалічено індивідуальну свідомість великого числа людей, котрі з будь-якого приводу можуть почати вимагати від влади не законних, а так званих жорстких або жорстоких рішень. Як наслідок - симпатії, що спочатку можуть виникати до вузько персоніфікованої влади, із часом обов'язково трансформуються для розумних громадян у байдужість, в нелюбов або навіть ненависть. Виходити суспільству з такого стану дуже складно, якщо й узагалі можливо у середньостроковій перспективі. У свою чергу справжня демократія передбачає усвідомлену і реальну причетність значної більшості громадян до влади, яка функціонує транспарентно, користується оптимальною довірою у суспільстві і своєю поведінкою викликає повагу. Досягнення цього видається надзавданням і передбачає вміння, терпіння, час і надзусилля. Але вибору немає і не повинно бути.

Викладене не є перебільшенням або "страшними історіями на ніч", адже відповідний алгоритм процесів у суспільстві випливає з численних прикладів, коли "сильна рука" виникала майже з нічого, але наслідки були або можуть бути руйнівними для здоров'я суспільства. Тішить те, що попри візуальні ефекти, які створюють деякі політики, очевидних і адекватних "завданню" претендентів на звання "сильної руки" сьогодні не спостерігається. Хоча ніхто не може гарантувати, що вони не з'являться завтра. Як казав Наполеон, кожен солдат носить у своєму ранці маршальський жезл. Ці слова можуть стосуватися не тільки військових.

Одним із чинників укорінення в суспільній свідомості тренда "сильної руки" можна вважати зміст компетенції президента, який уже за традицією самі глави держави намагалися і намагаються істотно поповнити не передбаченими у праві владними можливостями. Додамо бажання президентів діяти як своєрідний начальник країни: очолювати правлячу партію, давати неналежні доручення (наприклад, екзотичні й абсолютно незаконні доручення прокурорам), створювати картину своєї участі в усьому більш-менш важливому, що відбувається в країні. Звідси - намір проаналізувати хоча б деякі питання конституційного регулювання у сфері компетенції президента.

Передусім нагадаємо, що Конституційний суд, коментуючи статтю 106 Основного Закону, до десяти разів у різні роки констатував факт фіксації всіх повноважень президента виключно в Конституції. Іншими словами, додаткові до встановлених Конституцією повноваження не можуть бути закріплені в законах, а якщо таке відбувається, то відповідні повноваження і закони в частині їх закріплення є фактично неконституційними. Після набрання чинності Конституцією 1996 р., яка встановила, що ухвалені раніше закони є чинними остільки, оскільки вони їй не суперечать, Верховна Рада повинна була забезпечити відповідність таких законів Конституції. Однак з різних причин повною мірою цього не відбулося. Зокрема, без об'єктивно необхідних змін залишилася низка законів, якими раніше встановлено повноваження президента, тепер уже не передбачені Конституцією. Тому ці повноваження набули характеру фактично неконституційних.

Прикладом таких законів був і залишається ухвалений іще 1992 р. закон про Службу безпеки. До того ж законом, ухваленим 7 жовтня 2010 р., тобто за тиждень після ухвалення Конституційним судом скандального рішення щодо "поновлення дії попередньої редакції норм Конституції", до закону про СБУ було внесено зміни, згідно з якими служба підпорядковувалася президенту, і останній уповноважувався призначати заступників голови СБУ за поданням самого голови і звільняти їх без будь-якого подання. Зауважимо, що таких повноважень президента немає і ніколи не було в Конституції. Одним з перших парламентських актів, ухвалених після кривавих подій лютого 2014 р., був закон, яким визнано нечинним згадуваний закон від 7 жовтня 2010 р. Тим самим було скасовано фактично неконституційні положення, але водночас виникла прогалина у правовому регулюванні щодо, зокрема, порядку призначення заступників голови СБУ та їх звільнення.

Ця прогалина була, ймовірно, "заповнена", але навіть не новим законом, а указом в.о. президента, виданим у першій декаді травня 2014 р., причому цей указ має характер закритого і не оприлюднений. Можна припустити, що в указі збережено порядок призначення на відповідні посади і звільнення з посад, установлений законом від 7 жовтня 2010 р. Таке припущення підтверджується за змістом указів чинного президента про призначення і звільнення заступників голови СБУ, виданих у червні-липні поточного року. Але з усього цього може випливати висновок, що у період попереднього президентства хоча б імітували законність фактично неконституційних дій глави держави, а сьогодні ситуація спрощується до своєрідного самобудівництва у сфері компетенції президента.

Юристи, котрі супроводжують такий підхід у "заповненні" цієї та подібних прогалин, можуть намагатися пояснити його тим, що, наприклад, призначаючи на керівні посади в СБУ, президент реалізує своє повноваження, визначене у п.1 ч.1 статті 106 Конституції, - забезпечення національної безпеки. Хтось додасть, що президент діє реалізуючи положення ч. 2 статті 102 як гарант державного суверенітету або як гарант додержання Конституції. Але це означатиме підміну конкретного поняття повноважень загальним за характером поняттям функції. Формальні можливості для такої підміни створює нечіткість і навіть абстрактність деяких положень Конституції, які присвячені компетенції президента, що не виправдовує свідомої підміни. Заслуговує на згадку й ухвалений 2003 р. та "виправлений" у період попереднього президентства закон про основи національної безпеки. Цим законом запропоновано по суті всеохоплююче трактування національної безпеки, що дозволяє, відповідно застосовуючи згаданий пункт статті 106, безмежно розширювати компетенцію президента і очолюваної ним РНБО. Нещодавній приклад відомий.

Однак істиною є те, що функції органу влади здійснюються засобом реалізації його відповідних за змістом і юридично конкретних повноважень. Наприклад, президент як гарант додержання Конституції уповноважений застосовувати вето, звертатися до Конституційного суду, за визначених умов достроково припиняти повноваження Верховної Ради тощо. Інакше зміст Конституції може бути зведений до двох приписів: по-перше, президент - це гарант додержання Конституції, по-друге, роль президента як гаранта визначається шляхом тлумачення Конституції, здійснюваного і самим президентом як гарантом її додержання.

Реалізуючи фактично неконституційні повноваження, президент здійснював і здійснює призначення та звільнення керівників так званих регуляторів - державних органів, призначених відповідно діяти насамперед у певних сегментах економіки. Прикладом може слугувати Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг. Указом від 10 вересня 2014 р. чинний президент затвердив положення про цю комісію, підпорядкував її собі, визначив компетенцію, а також уповноважив себе призначати та звільняти голову і членів комісії. Зайве казати, що в Конституції нічого такого немає. Немає цього і в чинних законах, хоча вже згадуваний закон від 7 жовтня 2010 р. уповноважував президента на подібні призначення і звільнення. Але після Революції Гідності цей закон було скасовано. Невже в наші дні можна діяти за принципом "так влаштовує, і тому це правильно"!?

Не підозрюючи в усіх гріхах чинного главу держави, як симптом можна сприймати проект закону про внесення змін до Конституції щодо повноважень органів державної влади і місцевого самоврядування, який зареєстровано у Верховній Раді 26 червня 2014 р., тобто менше ніж через двадцять днів після президентської присяги.

У своєму проекті президент запропонував уповноважити його самостійно призначати і звільняти голову Антимонопольного комітету (на сьогодні цю посадову особу призначає Верховна Рада за поданням прем'єр-міністра і звільняє сам парламент), а також голів і членів згаданих національних комісій-регуляторів. Тим самим непрямо визнається неналежність уже зроблених призначень і звільнень за відсутності відповідної конституційної регламентації. У проекті також пропонувалося уповноважити президента призначати за згодою Верховної Ради генерального прокурора і на власний розсуд звільняти його (на сьогодні генпрокурор може бути звільнений президентом лише за згодою Верховної Ради) і в такий самий спосіб призначати і звільняти голову ще не створеного Державного бюро розслідувань і голову СБУ, якого на сьогодні звільняє парламент за поданням президента.

Косметичний характер мали пропозиції щодо порядку заміщення посад міністрів оборони і закордонних справ. Нині ці міністри призначаються Верховною Радою за поданням президента, а у проекті пропонувалося призначати їх парламентом за поданням прем'єр-міністра, але погодженим із президентом. Зрозуміло, що президент зберігав би свою роль у таких призначеннях, бо ніхто не мав би права перешкоджати непогодженню ним відповідних подань.

Прозорою видавалася пропозиція замість голів державних адміністрацій в областях і районах, що сьогодні призначаються і звільняються президентом за поданням Кабінету міністрів, створити інститут "представників президента", котрих він би сам призначав і звільняв. Аналогічний порядок призначення і звільнення префектів пропонувався на певних етапах роботи над проектом змін до Конституції щодо децентралізації. Імовірно, що такий порядок є складовою оголошеної самим президентом ідеї президентсько-урядової вертикалі. Однак подібної "вертикалі" не існує в жодній європейській країні на захід від наших кордонів. Виходить, що знову йдеться про дуалізм або навіть біцефалізм (буквально - дві голови) виконавчої влади, про який писали різні автори. Але ж бачили ми цей дуалізм! Між іншим, інститут префектів або подібних за статусом посадових осіб існує лише в частині європейських країн, і там, де він є, префекта, воєводу тощо визначено як представника уряду, а у Франції - як представника кожного з членів уряду.

Нагадаємо, що Венеційська комісія, пропозиції якої у нас, залежно від політичної кон'юнктури, або намагаються не помічати, або прагнуть по суті канонізувати, у висновку з приводу організації влади в Україні, оприлюдненому у червні 2005 р. і актуальному й сьогодні, висловила "занепокоєння стосовно необхідності єдності Кабінету міністрів та здійснюваної ним політики, особливо враховуючи специфічний контекст української політичної системи, де стосунки між Президентом і Прем'єр-міністром можуть поставати надміру конкурентними". Додам від себе: виконавча влада може бути ефективною тоді, коли її організація є системно простою.

Хтось ризикне стверджувати, що ситуація у здійсненні влади в Україні змінилася, і згаданий "специфічний контекст" не виявиться повною мірою після будь-яких наступних виборів. Я не ризикну і висловлю переконання в необхідності підготовки та проведення адекватної соціальним потребам, професійно забезпеченої та системної конституційної реформи. Якою їй бути - тема окремого аналізу.

P.S. У популярній за радянських часів пісні (музика О.Пахмутової, текст М.Добронравова), два перші рядки якої взято як заголовок цієї статті, є й такі слова: "Лишь одна у летчика мечта - высота, высота. Самая высокая мечта - высота, высота". Гарні слова…