Місцева влада — шанс для визнання?

Останнім часом у зв’язку з конституційною кризою з уст політиків та політологів лунають пропозиції одночасно з виборами до Верховної Ради України провести перевибори місцевих рад. Швидше за все, місцеві ради в цьо­му випадку виступають як розмінна монета у великій грі. Але таке легковажне ставлення до місцевого самоврядування є тривожним симптомом — це пряме свідчення того, що наше суспільство — і насамперед політична еліта — не готове сприйняти реалії Європи третього тисячоліття. Ми досі перебуваємо в парадигмі трикутника влад Монтеск’є, що аж ніяк не є гарантією стабільності демократії і що свого часу не врятувало Веймарської Німеччини середини двадцятого століття від диктатури. Та й українські реалії свідчать, що створена система поділу влади, противаг і стримувань не є стабільною і ще неодноразово піддаватиметься тестуванню на предмет відновлення status quo, якщо хтось із керівників держави спробує перебрати на себе чиїсь повноваження. А юридичне обґрунтування для цього завжди знайдеться.

Саме для зменшення ризиків скочування суспільства у прірву авторитаризму, починаючи з середини двадцятого століття в Європі поступово почали переважати дві тенденції в теорії розвитку держави — передача частини суверенних прав на наднаціональний рівень — ЄС та децентралізація влади. В Україні ідею щодо ЄС сприймають досить прихильно, а от децентралізацію влади часто розуміють досить примітивно. Про це свідчить хоча б такий промовистий факт: навіть в офіційному перекладі Хартії місцевого самоврядування, ратифікованої Україною десять років тому, словосполучення «публічна влада» перекладається як «дер­жавна», що практично не залишає шансів самоврядним органам влади вирватися за межі «причіпного колеса» держави. Тим часом цивілізований світ розглядає місцеве самоврядування як інший рівень влади, що за обсягом повноважень подеколи навіть переважає державу. Нашому зараженому вірусом гігантоманії політикуму навіть на думку не спадає, що владою потрібно ділитися — і не тільки по горизонталі: у трикутнику президент—парламент—уряд, а й по вертикалі: держава—область—район—громада. І передані на нижчі рівні повноваження мають бути виключними та повними, що означатиме: держава може лише контролювати їх здійснення, а не намагатися втручатися в діяльність місцевої влади, яка теж повинна мати право здійснювати свою власну — місцеву політику. Національна еліта ще не зрозуміла, що для диверсифікації ризиків, зменшення тягаря, пов’язаного з ухваленням рішень, краще рознести компетенції на різні рівні влади. Та й з огляду на необхідність готувати відповідальних державотворців краще надавати їм можливість потренуватися спочатку на тих рівнях влади, де помилка не є фатальною і може бути легко виправлена.

Навіть при розгляді проектів змін до Конституції України рідко хто виходить за межі апробованої раніше схеми: обласна рада — облвиконком, районна рада — райвиконком. І при цьому пропонується ліквідувати державні адміністрації, принаймні на районному рівні. Це аж ніяк не всі зміни, що можуть гарантувати самоврядування. А де, наприклад, пасивне право у вигляді звернення органів самоврядування до Конституційного суду при порушенні їхніх прав, визначених Конституцією? Чи активна участь у законотворенні представників місцевої влади, що є конституційною нормою більшості розвинених країн?

Наразі ідея другої палати парламенту викликає стійке неприйняття через жупел сепаратизму, хоча реально сила відцентрових тенденцій у зарубіжних країнах залежить не від форми організації законодавчого органу, а від активізації чинників, що впливають на ірраціональному рівні, — мови, релігії, етносу. Адже наявність другої палати не завжди пов’язана із федеративним устроєм держави. В унітарній Франції сенат формується за квотним принципом комуни—департаменти—регіони, причому останні мають найменшу частку. Але навіть якщо не йдеться про створення двопалатного парламенту, обов’язковість консультацій із місцевою владою у процесі розробки та ухвалення рішень щодо самоврядування має бути закладена в Основному Законі. До речі, проблема прив’язки народного депутата до виборчого округу при створенні формалізованої системи консультацій із органами самоврядування — відпадає або принаймні втрачає гостроту.

За відсутності пасивного та активного важелів впливу самоврядування на ухвалення державних рішень, як це визначено в нормативних актах, і народні обранці, і урядовці продовжуватимуть ставитися до проблем самоврядування поверхово — як до несерйозних. І тому є численні підтвердження. Невже метри конституційного права не могли передбачити, що схема виборів на пропорційній основі до міських рад конфліктує зі статусом всенародно обраних голів? Чому наші народні обранці, які біжать до Конституційного суду радитися з питань, що не варті навіть години роботи кваліфікованого юриста, залишилися байдужі до явно антиконституційної норми про вибори на пропорційній основі до обласних та районних рад, що суперечить їхньому статусу представництва від суб’єктів — міст, сіл, селищ, районів. Чому про самоврядування згадують лише тоді, коли потрібно зібрати політичні дивіденди, як це було в тарифній епопеї? Зрештою, більшість народних депутатів не пройшли вишкіл на місцевому рівні — для них реальні проблеми самоврядування є безмежно далекими. На відміну від європейських парламентарів, де кар’єра публічного політика починається з квартального комітету чи мікрорайону і перебуває під постійним прискіпливим контролем з боку партійних функціонерів, що, до речі, є гарантією від феномена «перебіжчиків».

На жаль, і для акул пера, і для телевізійників проблеми брудних під’їздів, розбитих доріг уже нецікаві — вони реагують лише на скандали на кшталт афер із нерухомістю, хоча деталі тарифоутворення та урбанізму безпосередньо стосуються мешканців наших міст. Але для їх адекватного подання журналістам бракує професіоналізму, та й невдячна це справа — за сенсації більше платять. Навіть непоодинокі успіхи у вирішенні комунальних проблем висвітлюються дуже скупо. А дарма — людям як повітря потрібні позитивні приклади організації їхнього довкілля, мешканці чекають появи «позитивного героя».

Однак повернімося до виборів. Відверто кажучи, мені теж не до вподоби нинішній склад місцевих рад. Для депутатів міських, селищних і навіть подекуди сільських рад нинішня каденція — зоряний час для «дерибану» землі. Гіперполітизовані обласні ради вправляються у глобальних політичних іграх навколо мови, НАТО тощо. Ну, можливо, ще прикладають руку до інвестиційних субвенцій, якщо хисту вистачає. Але де гарантія, що наступний набір буде кращий? Рік діяльності місцевого депутатського корпусу — замалий строк для того, щоб спершу здійснити селекцію справді здатних до роботи в публічній сфері, а потім належно вишколити їх. Крім того, «перезавантаження» системи варто робити, коли є чіткий план реформ, їх розуміння на рівні політичної та бюрократичної еліти. І це не тільки зміни до Конституції, що стосуються місцевого самоврядування. Це і переформатування територіально-адміністративного устрою, необхідність чого стає дедалі очевиднішою, проте єдиної концепції якого до цього часу так і не вироблено. Це і перерозподіл повноважень за різними рівнями, що дасть змогу формувати політику різних партій для різних рівнів. До речі, від невизначеності регіональної політики нині дуже потерпають головні політичні гравці, що номінально контролюють обласні ради — Партія регіонів та БЮТ. Проблема їх самоідентифікації на місцевому рівні стоїть надзвичайно гостро — звичайно, якщо вони претендують на політичне довголіття.

Не можна сказати, що справа визнання прав самоврядування в Україні є безнадійною. Уряд нареш­ті перейнявся необхідністю опікуватися місцевими проблемами і створив аж два профільні міністерства. Адже ідеї, як відомо, тільки тоді мають шанс бути реалізованими, коли під них створюються інституції. Міністерство фінансів починає здійснювати певні консультації з органами самоврядування щодо проектів нормативних актів. Та й політичні партії заходилися утворювати структури, які формують місцеву політику, небезпідставно підозрюючи, що головна місія Верховної Ради наступного скликання — децентралізація влади.

Зрештою, незалежно від того, як формально закінчиться конституційна криза, — з огляду на інтереси самоврядування вона є корисною. Якщо політики найвищого рівня навчаться домовлятися між собою, їм легше буде сприйняти той факт, що і з органами самоврядуванням теж потрібно буде домовлятися, як із рівнозначними партнерами. Адже договір — ознака мудрості.