Міністерство у справах ветеранів: виклики і рішення

Підтримка ветеранів - запорука сильної армії та міцної держави.

Такого принципу дотримувались і Юлій Цезар, і Наполеон, і президент Лінкольн, і навіть влада сучасного Китаю. В державах, де суспільство шанобливо ставиться до колишніх воїнів, немає проблем із мобілізацією, небажанням служити та недоукомплектованим або неякісно укомплектованим військом. Ветерани, про яких дбають, - найкращі рекрутери і промоутери військової служби. У світі існує кілька моделей підтримки ветеранів. Залежать вони від рівня розвитку суспільної свідомості, традицій та культурних цінностей.

Як це робиться "в них"

Так, скажімо, у Великій Британії, що велику частину своєї багатовікової історії провела в перманентному стані війни, основну підтримку ветеранам надає британський народ. Держава виконує лише координаційну функцію між різними громадськими організаціями, фондами та приватними ініціативами, що розробляють та імплементують проекти підтримки ветеранів.

У Британії система соціального захисту ветеранів діє на основі суспільного договору, в якому основне і єдине положення полягає в тому, що суспільство зобов'язується забезпечувати однакове ставлення та рівні можливості як людям, котрі воювали й ризикували життям за державу, так і громадянам, котрі до військової служби не мають жодного стосунку. Це правило вже давно стало звичаєм, а тому роль держави у підтримці ветеранів у Британії мінімальна.

У державах зі слабшими традиціями, але з чітким розумінням значення сильної армії дбайливе ставлення до ветеранів забезпечується через спеціально створені структури. У США, Канаді, Австралії, Новій Зеландії - це міністерства у справах ветеранів. Зазначені відомства відповідають за формування та реалізацію політики держави у сфері підтримки ветеранів. За величиною бюджетних видатків та кількістю працівників ветеранські міністерства поступаються хіба що бюджетам міністерств оборони.

Таким чином, чи то шляхом звички і природної співпраці, чи то шляхом примусу у формі обов'язкової сплати податків та розбудови відповідних державних структур суспільство, яке хоче бути захищеним, повинно дбати про своїх ветеранів.

Як це робилося в нас

Російська агресія проти України пробудила свідомість українських громадян. Упродовж 2014-го та 2015-го років чимала кількість населення почувалася відповідальною і за українську армію, і за ветеранів, які звільнялися після пекла бойових дій. На хвилі патріотичного піднесення та певного шокового стану внаслідок війни громадяни збирали кошти пораненим, започатковували й розвивали проекти допомоги колишнім військовим, брали під опіку сім'ї полеглих воїнів.

Проте затяжний характер конфлікту і невизначеність владою його статусу не дозволили дбайливому ставленню до ветеранів перетворитися на сталу культурну традицію українського народу. Натомість інтерес суспільства до теми ветеранів день у день спадає пропорційно утвердженню на думці, що держава давно мала б знайти рішення у сфері соціального захисту ветеранів. Тим більше що війна триває, а сильна армія потрібна нашій державі як ніколи.

У цьому контексті, доволі логічним є усвідомлення необхідності нагального врегулювання питань, пов'язаних із формуванням державної політики у сфері соціального захисту ветеранів. Правильним шляхом для України мало би стати створення спеціального органу, що забезпечуватиме ветеранам якісні й доступні послуги, які держава реально здатна забезпечити.

Перший крок до цього зроблено 27 лютого 2018 р., коли на політичному рівні було прийнято рішення утворити Міністерство у справах ветеранів. Відповідну постанову ініціював Комітет ВРУ у справах ветеранів, учасників бойових дій, учасників антитерористичної операції та людей з інвалідністю. До ухвалення постанови і в стінах парламенту, і за його межами ідея створення міністерства відкидалась як мало реалістична.

За 26 років незалежності України жодне скликання парламенту, жоден уряд і жоден президент не наважилися порушити питання реформування успадкованої від Радянського Союзу низькоефективної та бюджетозатратної системи пільгового забезпечення ветеранів. Будь-які зміни, навпаки, полягали у збільшенні матеріальних благ та розширенні кола осіб, котрі мають право на статус і пільги. Неважко здогадатися, що такі пропозиції вносилися переважно напередодні виборів, а після них - залишалися декларативними обіцянками в тексті Закону України "Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту".

Коли ж Кабмін 22 березня 2018 р. заявив, що, на виконання постанови ВРУ, "за планом, процес створення міністерства має тривати місяць", - імовірність докорінних змін у сфері соціального захисту ветеранів раптово матеріалізувалась.

Постала низка питань. Навіщо ще одне міністерство? Навіщо збільшувати кількість чиновників? Чому не примусити працювати Державну службу у справах ветеранів війни та учасників АТО? Як за місяць створити повноцінне й ефективне міністерство?

Зазвичай у відповідь лунають скептичні тези. Хтось переконаний, що міністерство - черговий політичний проект, який розпочинається перед виборами. Ще більше переконаних, що міністерство створюється для зручності розкрадання бюджетних коштів. При цьому ще не створене міністерство вже забрендували під міністерство недіючих пільг та міністерство знижок.

Одразу затаврувавши ще не створений орган, суспільство і ветерансько-волонтерська спільнота тим самим знайшли для себе виправдання, чому питання міністерства ветеранів їм нецікаве. Адже щось нечисте, підозріле й незрозуміле цікавим бути не може. Таке заперечення самої можливості, що нове відомство може бути шансом на системне вирішення проблем ветеранів, є захисною реакцією на зневіру та недовіру до влади.

Проте неважко передбачити, що як тільки Кабмін подасть на затвердження Верховної Ради кандидатуру міністра у справах ветеранів, громадськість негайно оживе і довго житиме постами про зраду в соціальних мережах. ЗМІ, безумовно, підхоплять нотки критики і перетворять їх на захопливі сюжети. Населення, як завжди, звинуватить політиків і владу. Справді, цілком можна очікувати, що матеріалізуються всі, без винятку, ризики, пов'язані зі створенням нового міністерства.

Чому міністерство має бути цікавим ветеранам та волонтерам?

Самоусунення громадян від державних процесів уже давно стало практикою в Україні. Переконаність у неможливості людини впливати на зміни в державі вкоренилася не тільки через негативний досвід, а й внаслідок браку доступної інформації та комунікації з боку уряду.

Проте, згідно з чинним законодавством, майже всі реформи потребують обговорення та погодження з громадськістю. В результаті, сформувалися кишенькові громадські організації, що використовуються владою для формалізації процесів, а по суті - вирішують долю решти громадян.

Якщо ветерани самі не зацікавляться вирішенням своїх проблем, імітація консультацій із громадськістю стане практикою і у сфері їхнього соціального забезпечення. Безперечно, навіть з 1021 новоствореної ветеранської організації знайдуться готові погодити будь-які нав'язані згори зміни в обмін на незначні привілеї та наближеність до влади.

Важливо, щоб історія з міністерством у справах ветеранів стала інакшою. Це міністерство має бути побудоване знизу догори, аби, таким чином, первинний запит і пропозиції надходили від основної цільової аудиторії - ветеранів. Поки що для цього є достатньо передумов.

З часу прийняття постанови про створення міністерства Комітет ВРУ у справах ветеранів війни неодноразово запрошував громадськість до участі в обговореннях цього питання. 30 березня 2018 р. на розширеному засіданні Комітету було презентовано попередню модель міністерства, розроблену проектним офісом зі створення міністерства, який із лютого 2018 р. працює на базі ГО "Юридична Сотня". Участь у дискусії взяли понад 80 представників ветеранських та волонтерських організацій. Вони становлять основу громадської робочої групи, створеної при Комітеті у справах ветеранів війни для напрацювання пропозицій щодо структури, функцій та завдань міністерства, які надалі будуть передані на розгляд Кабінету Міністрів. Засідання тематичних підгруп загальної робочої групи відбуваються щотижня в робочому порядку на базі відповідного парламентського Комітету.

Міністерство - предмет обговорення

Основні обговорення на робочих групах точаться довкола питання створення дійової системи соціального захисту ветеранів, в основу якої ляжуть уніфіковані стандарти якісних послуг. Але спочатку має бути зрозумілою політика щодо ветеранів і затверджена відповідна державна стратегія. Цього справді можна досягти лише шляхом створення міністерства.

Згідно зі ст. 6 Закону України "Про центральні органи виконавчої влади" (ЦОВВ), саме міністерство є центральним органом виконавчої влади, який забезпечує формування державної політики у відповідній сфері.

Сьогодні за соціальну підтримку ветеранів відповідає Міністерство соціальної політики. Саме це міністерство і мало б представити на затвердження Кабінету міністрів стратегію соціальної підтримки ветеранів. Оскільки ж "на балансі" Мінсоца перебувають ще 24 пільгові категорії, що кількісно значно переважають ветеранів, то й пріоритети міністр соціальної політики вибудовує відповідно. Яка політика Міністерства соцполітики щодо ветеранів, такий і підхід підпорядкованої міністру Державної служби України у справах ветеранів війни та учасників АТО. І було б дивно, якби було інакше.

Згідно зі ст. 17 і 18 того ж Закону України про ЦОВВ, завданням органу влади, утвореного у формі служби, є виконання функцій із надання адміністративних послуг фізичним та юридичним особам. Таким чином, служба не є автономним і незалежним органом. Усі рішення й пропозиції служби мають рекомендаційний характер, доки їх не затвердить відповідний міністр.

У реаліях сьогодення, підпорядкованість і підконтрольність Держслужби у справах ветеранів Міністерству соціальної політики істотно уповільнює процес прийняття рішень та оперативність реагування на проблеми, які потребують негайної уваги. Оскільки служба у справах ветеранів вимушена діяти в рамках, встановлених Мінсоцом, то й працює ця структура в режимі залатування дірок. Про імплементацію системних реформ та сталих рішень мови немає й близько, бо такий напрям просто не був озвучений профільним міністром.

Відсутність загальнодержавної політики і стандартів сприяли становленню фрагментованого підходу до соціального захисту ветеранів. Це означає, що навіть у межах території однієї області, в різних районах рівень підтримки ветеранів може істотно різнитися. Як наслідок, соціальна напруга та високий рівень агресії до органів місцевої влади стали типовими характеристиками стосунків ветеранів і держави.

Крім того, укріпився пільговий підхід, який є хибним, за визначенням. Замість підтримки, необхідної для того, щоб колишній воїн став успішним незалежним громадянином, держава стимулює соціальний паразитизм.

Пільги, здебільшого економічного характеру (виплати до 5 травня, знижки на комунальні платежі, земельні ділянки, які можна продати), не підкріплені освітньо-просвітницькими заходами (можливостями для навчання, підвищення кваліфікації, тренінгами, консультаціями). У результаті, незначні подачки від держави швидко проїдаються, а соціально-економічне становище та й, відповідно, психологічний стан ветерана залишаються незмінними. Проблеми лишаються, і людина, котра самостійно не пристосувалася до мирного життя, знову йде по чергову дозу пільг, які у принципі нічого не змінюють.

Найбільш прикро, що вплив від витрачених грошей мінімальний, а, відповідно, незадоволення ветеранів постійно зростає. Оскільки за останні три роки кількість ветеранів в Україні збільшилася майже на 20%, суспільне незадоволення може доволі швидко сягнути критичного рівня.

На 1 червня 2017 р. загальна кількість ветеранів становила 1,6 млн осіб, що дорівнює 4% населення держави, з них: 475 700 - учасники бойових дій, із яких 303 198 отримали статус УБД в результаті участі в АТО; 138 552 - інваліди війни (5538 – в зв'язку з АТО); 211 435 - члени сімей загиблих (7956 – в зв'язку з АТО); 549 877 - учасники війни (1254 – в зв'язку з АТО); та 192 900 - ветерани військової служби. В умовах війни ці цифри і далі тільки зростатимуть.

Треба зважати, що нове покоління ветеранів - це порівняно молоді люди, віком у середньому від 25 до 45 років, переважна більшість яких патріотично налаштована та досить суспільно активна. Інтернет і новітні технології спростили доступ до інформації, але доступ до процесів прийняття рішень - як на державному, так і на місцевому рівнях - залишається доволі обмеженим.

Українська модель

Наведена статистика й характеристика свідчать, що питання ветеранів залишатимуться актуальними для України, щонайменше, наступних 50 років. Виклики у сфері безпеки і оборони потребують прискорення процесу пошуку рішень.

Міністерство у справах ветеранів - це шанс докорінно змінити підходи до соціального захисту ветеранів. Проте він може реалізуватися, тільки якщо буде дотримано низки вимог, враховано всі потенційні ризики і продемонстровано готовність до рішучих політико-правових рішень.

Робота міністерства у справах ветеранів має бути організована за напрямами, найбільш актуальними для самих ветеранів. Відповідно, мають бути створені департамент соціальної підтримки та пільгового забезпечення, департамент охорони здоров'я ветеранів і департамент вшанування пам'яті та примирення поколінь ветеранів. Структурно - це певний гібрид між американською й хорватською моделями.

Крім того, українська модель повинна відповідати вимогам реформи державної служби, яка активно проводиться в Україні. У цьому контексті, до структури міністерства неодмінно має входити департамент стратегічного планування та євроінтеграції. Насправді - це ключовий підрозділ, який займається розробкою стратегій, збором та аналізом даних, проведенням соціально-економічних досліджень із визначенням оцінки впливу процесів, взаємодіє з урядом, парламентом і президентом, а також відповідає за міжнародні зв'язки та пошук альтернативних державному бюджету джерел фінансування програм і проектів підтримки ветеранів.

Відповідно до реформи державної служби, міністерства відповідають за формування державної політики у певній сфері і лише наглядають за її належною реалізацією. Якщо створювати міністерство за новою моделлю, виходить, що територіальних органів, які б безпосередньо надавали послуги ветеранам, бути не може. Адмініструванням потреб, в ідеалі, мала б займатися служба у справах ветеранів. Але для цього довелося б створювати, одночасно з міністерством, ще один центральний орган виконавчої влади, підпорядкований міністру у справах ветеранів. Хоча такий підхід і правильний, проте - непідйомний для державного бюджету України. Тут би виділити достатньо коштів для забезпечення належного функціонування самого міністерства.

Рішенням у цій ситуації є передача функцій із адміністрування пільг на органи місцевого самоврядування та запровадження автоматизованої системи обслуговування потреб ветеранів.

Насправді та невелика кількість державних гарантій, якими дійсно користуються ветерани, й так перебуває у сфері компетенції місцевої влади. Саме з місцевих бюджетів фінансуються знижки на квартплату і комунальні платежі, медичне забезпечення (щорічні обстеження, диспансеризація, ліки та лікарські засоби тощо), безкоштовний проїзд. Кошти на придбання житла відповідні категорії громадян отримують після того, як місцеві органи соцзахисту подають заяву на виділення субвенції з відповідних програм на придбання квартир. Навіть те ж таки право на отримання земельних ділянок реалізується майже виключно на місцях і за рахунок місцевих ресурсів.

Тобто, з законодавчої точки зору, процес доволі врегульований і не потребуватиме значних змін. Проблема виникне в контексті забезпечення уніфікованого підходу до надання пільг.

Наразі всі перелічені послуги забезпечуються або ж виключно за рахунок місцевих бюджетів, або ж за змішаною системою, коли місцева влада отримує часткову субвенцію з державного бюджету. В результаті, рівень підтримки, яку отримує ветеран, прямо залежить від величини місцевого бюджету. Якою б не була політика держави на папері, якщо під її реалізацію не виділяються кошти, система не працюватиме. Відповідно, в основі стратегії діяльності міністерства має лежати питання централізованого й уніфікованого забезпечення базового рівня потреб ветеранів.

Автоматизована система обслуговування потреб ветеранів є ще одним шляхом вирішення питання доступності послуг та якості їх надання. Тим часом електронне адміністрування пільг і соціальних гарантій - трохи складніша історія.

На сьогодні уніфікованого реєстру всіх категорій ветеранів немає. Є більш-менш повний перелік учасників бойових дій, які брали участь в антитерористичній операції. Цей "реєстр" веде Державна служба у справах ветеранів, і він повністю закритий, що унеможливлює оцінку його повноти та можливостей для обробки й аналізу даних. Є також Єдиний державний автоматизований реєстр осіб, які мають право на пільги (ЄДАРП). Це база даних, що містить інформацію про всі категорії осіб, які мають право на пільги. Проблема з цим реєстром у тому, що в ньому категорії не виокремлені і він не передбачає можливості збору розширених відомостей про особу та їх регулярного оновлення.

Для того, щоб забезпечити автоматизоване управління пільгами, потрібно створювати цілком нову електронну систему, яка б складалася з уніфікованого реєстру та персонального електронного кабінету ветерана. Така система вирішила б одразу цілу низку питань: від необхідності постійного оновлення інформації (особа може це робити самостійно через персональний онлайн кабінет) - до формування бюджетних запитів на підставі справжніх цифр і реальних потреб. Крім того, давно відомо, що мінімізація прямих особистих контактів із чиновниками позитивно впливає на зменшення корупції, скорочує час очікування послуг і підвищує рівень сатисфакції особи.

Витрати на запровадження та утримання широкофункціональної бази даних, з електронним кабінетом і наступною можливістю прив'язки до картки ветерана, можуть сягати кількох мільйонів доларів США. Проте така інвестиція здатна докорінно змінити підхід до соціальної підтримки ветеранів, заощадивши державі гроші в майбутньому.

Міністерство значною мірою перебере на себе функціонал управління у справах ветеранів і всі функції Державної служби у справах ветеранів війни. У зв'язку з цим ні питань, ні опору не виникне. Більш проблематично буде забрати повноваження у сфері підтримки ветеранів у інших відомств. Міністерство охорони здоров'я; освіти; оборони; внутрішніх справ; регіонального розвитку і будівництва; Пенсійний фонд; служба зайнятості - лише частина відомств, із якими однозначно зав'яжеться палка дискусія з приводу переходу повноважень. Можливо, в контексті деяких елементів державної підтримки, міністерству у справах ветеранів справді доведеться взяти на себе роль пильного спостерігача, комунікатора і контролера.

Але, щоб достовірно визначити функції і завдання нового міністерства, необхідно провести функціональний аналіз кожного державного підрозділу, який взаємодіє з ветеранами. На основі такого аналізу можна буде зрозуміти, з яких саме причин та чи інша пільга не працює, і виправити ситуацію. Аналіз також дасть можливість провести оцінку компетенції чиновників, які, імовірно, захочуть податися на конкурс до нового міністерства.

Вивчення нинішньої ситуації та складання карт робочих процесів на майбутнє - тривалий і трудомісткий процес. Проте це ще одна інвестиція, яка дозволить закласти правильний фундамент міністерства і забезпечити консолідацію функцій 22 відомств, котрі сьогодні відповідають за надання послуг ветеранам, у єдиній структурі.

Після остаточного визначення з функціоналом можна прописувати проект штатного розпису та прораховувати приблизний бюджет, необхідний для роботи міністерства.

За приписами Закону України "Про центральні органи виконавчої влади", розрахунки розміру річного бюджету міністерства здійснюються після обрання державного секретаря. Власне, саме державний секретар уповноважений складати штатний розпис та бюджет міністерства. Проте для того, щоб мати можливість на час запуску відомства покладатися не тільки на державний бюджет, а й на підтримку міжнародних донорів, потрібно розуміти принаймні орієнтовні цифри, про які йде мова. Лише з аналізу бюджетних програм, що виділяються тільки на ветеранів російсько-української війни, випливає сума майже 3 млрд 400 млн грн на рік. Для попередніх розрахунків потрібна повна відкритість і співпраця міністерства фінансів та всіх центральних органів виконавчої влади, які надають послуги ветеранам. Не виключено, що доцільно буде залучити до цього процесу міжнародних аудиторів.

Як правило, і бюджетні розрахунки, і положення про структурні підрозділи, і решта документів розробляються в дуже стислі терміни одразу після обрання кандидатури міністра та реєстрації міністерства в Мін'юсті. Результат такого поспіху не завжди задовільний. У цьому контексті, персоналії відіграють не останню роль.

Сильна команда на чолі з компетентним міністром - ще один ключ до ефективності відомства. Обираючи кандидатуру міністра, треба виходити з чітко визначених законом критеріїв, а не політичних чи особистих уподобань. Чи повинен міністр бути ветераном або мати досвід служби в армії - відкрите питання. Якщо говорити про навики та особисті риси, то міністр насамперед повинен бути потужним менеджером і комунікатором, із досвідом роботи в кризових ситуаціях. Саме людина з високими моральними якостями, досить гнучка і водночас здатна послідовно й непохитно відстоювати інтереси ветеранської спільноти, зможе зібрати навколо себе потужну команду відданих справі фахівців. І міністр, і вся команда міністерства мають бути досить ініціативними й креативними. Ці якості будуть незамінними під час пошуку додаткових джерел існування для міністерства, а дипломатичні навички - при налагодженні діалогів між різними групами ветеранів. Звісно, це все - на додачу до відповідності формальним кваліфікаційним вимогам, необхідним для того, щоб стати державним службовцем першого рангу.

Побажання замість висновків

Міністерство у справах ветеранів - це можливість вирішити величезну кількість проблем ветеранів, які нагромаджувалися від покоління до покоління, та запровадити комплексну систему підтримки, яка б не лише сприяла добробуту окремих громадян, а й об'єднувала націю та посилювала обороноздатність держави. Не треба забувати, що колишні воїни, про яких дбає держава, - найкращі рекрутери майбутніх поколінь захисників до Збройних сил.

Міністерство у справах ветеранів повинне стати прикладом відкритості й прозорості. З першого дня процесу створення міністерства мають відбуватися регулярна комунікація з усіх напрацювань урядової робочої групи та консультації з ветеранами - основними стейкхолдерами процесу. Міністерство може закласти основу нової культури спілкування між владою та громадськістю, що, своєю чергою, значною мірою сприятиме відновленню довіри й ефективної взаємодії.

І у волонтерів, і у ветеранів, і в державних чиновників з'явився унікальний шанс бути причетними до створення сучасного міністерства, побудованого на сучасних принципах та підходах.