Мінінфраструктури + Мінрегіон: чи потрібне системі держуправління міністерство-монстр?

Ідея об’єднання різних міністерств постійно витає в повітрі. Як правило, це демонстрація бурхливої діяльності, нібито реформаторської. Часто під конкретну особу. І ця ідея зазвичай закінчується пшиком, коли таку особу усувають із посади. Інколи подібні дії мають на меті вирішити конкретні завдання державної політики та закінчуються відкочуванням назад, коли такі завдання реалізовані чи коли їхня актуальність знижується.

Переформатування центральних органів виконавчої влади пов’язане також із питанням визначення статусу віцепрем’єрів, які мали би координувати діяльність різних ЦОВВ. І тут теж часто спостерігаються хаотичність, несистемність, саботаж із боку міністерств, що, як правило, ревно захищають свою «вотчину» від ока «чужаків».

І от знову. Інформація про об'єднання Мінінфраструктури та Мінрегіону наразі обговорюється за зачиненими дверима. І, як стверджують обізнані люди, міністр інфраструктури Олександр Кубраков не горить бажанням очолити цього монстра. Однак команда Кубракова тягне не лише одіозне «Велике будівництво», а й усю транспортну логістику, у тому числі військову, і всю інфраструктуру. Хто тягне, на того й вантажать?

Голова партії «Слуга народу» Олена Шуляк вже висунула публічну версію, що таке об'єднання необхідне під час війни для скорочення часу прийняття рішень у ключових для тилу питаннях: утримання інфраструктури, транспортної логістики, виживання громад і майбутнього відновлення зруйнованої України. І це світлий бік Місяця, презентований владою.

Але що з його темного боку?

Пропозиція чергового об’єднання саме Мінрегіону з іншим міністерством не нова. До нього сватали також Мінекономіки, яке історично займалось усім, що залишалося після того, як жирні, тобто ресурсні, шматки компетенцій забирали собі інші міністерства. Сергій Терьохін, будучи міністром економіки, чесно зізнався, що так і не второпав, яка основна роль його відомства. Мінрегіон, що виник на постаменті Житлокомунгоспу, теж довго не міг визначитись у своїй місії. Чи це те ж саме житлово-комунальне господарство, віддане майже повністю у відання органів місцевого самоврядування? Але ж воно потребує постійних фінансових вливань і не є привабливим з огляду на створення фінансових потоків, які можна осідлати. Чи це сфера будівництва, де, навпаки, крутяться величезні фінанси, що захищена, однак, корупційним муром, об який зламали зуби багато хто з міністрів?

Децентралізація влади, зрештою, визначила безумовну та надійну основу для діяльності центрального органу виконавчої влади, який повинен відповідати за просторовий вимір публічної влади. Один із трьох вимірів, що уособлюються міністерствами, які не можуть бути секторальними і діяльність яких пронизує всі інші сфери владної конструкції. Це також ресурсний вимір, за який відповідає Мінфін, і регуляторний, що традиційно належить до компетенції Мін’юсту. А от питання просторової, територіальної, організації публічної влади мають належати до компетенції іншого системного міністерства, і цей вимір на сьогодні уособлюється Мінрегіоном.

Тобто саме до його повноважень належать питання організації органів місцевого самоврядування, місцевих державних адміністрацій. І, виходячи з цієї місії, саме цей ЦОВВ повинен визначати, в який спосіб секторальні завдання інших міністерств мають реалізовуватися на території, які мають здійснюватися через територіальні органи ЦОВВ, а які — через органи місцевого самоврядування. Саме це міністерство повинне відповідати за планування території та визначення впливу держави на діяльність бізнес-структур на різних територіях, тобто того, що називається регіональним розвитком.

Саме виходячи з місій транссекторальних міністерств, якими є Мінрегіон, Мінфін і Мін’юст, і потрібно розглядати всі пропозиції щодо реформування центральних органів виконавчої влади. Так, Мінекономіки доцільно не об’єднувати з якимось міністерством, а рознести його функціональні повноваження до інших ЦОВВ. Функція планування розвитку країни загалом і в територіальному розрізі, очевидно, має відійти до Мінрегіону. Визначення прогнозів розвитку країни, що є базою для формування бюджету, слід віднести до Мінфіну, і така практика спостерігається в деяких країнах. Решта функцій Мінекономіки вписується в місію секретаріату Кабінету міністрів, який повинен забезпечувати організацію зворотного зв’язку в системі діяльності міністерств і відомств.

Ще один фактор, який слід брати до уваги, — наскільки рішення про переформатування міністерств відповідає ідеї адміністративної реформи, тобто поділу всіх органів на регуляторні, агенції (служби) та інспекції. Тож міністерство повинне відповідати тільки за вироблення політики, тобто регуляторних актів, служба — за їхнє безпосереднє втілення, інспекція — за контроль за належною реалізацією службами їхніх повноважень. Основні ресурси при цьому передаються саме службам.

Яскравим прикладом реалізації цієї ідеї стало відмежування Національної поліції від Міністерства внутрішніх справ. Але реалізація адміністративної реформи пересікається з децентралізацією влади. Низка делегованих державою соціальних питань вирішуються органами місцевого самоврядування, і роль міністерств, які здійснюють регулювання в цих сферах, набагато складніша від ролі тих, де територіальні органи безпосередньо підпорядковані центральним органам влади. Адже нормативні акти, які генерують такі міністерства, мають проходити через парламент у вигляді законів, як того вимагає стаття 19 Конституції України. І цими законами повинні встановлюватися межі для політичних рішень, що їх приймають місцеві ради.

Це непросто, але для цього і створено Мінрегіон, покликаний узгоджувати фахові вимоги міністерств і способи їхньої реалізації самоврядними органами. І стиль його роботи передбачає постійне консультування з органами місцевого самоврядування щодо способів реалізації нормативних актів, яке здійснюється на етапі їхньої підготовки.

Мінінфраструктури — типове міністерство, яке має вертикально інтегровані територіальні структури, що підпорядковані безпосередньо міністерству чи його службам, таким як Служба автомобільних доріг. Звичайно, природно було б віддати йому сферу будівництва, яким наразі опікується Мінрегіон. Однак при цьому потрібно реформувати цю сферу — відокремити територіальні органи від функцій замовника робіт. Такими замовниками повинні стати органи місцевого самоврядування. Тоді як діяльність територіальних органів, що відповідають за контроль над якістю та належністю робіт, має координуватися з боку територіальних органів виконавчої влади загальної компетенції, якими є місцеві державні адміністрації. Перетворення їх на дієві представництва центрального уряду, посилення їхніх координаційних і контрольних функцій — нагальна потреба, однак прийняття відповідного законопроєкту в другому читанні заблоковано в парламенті. Опікуватися місцевими державними адміністраціями на центральному рівні покликаний саме Мінрегіон, який не повинен мати власних ресурсних структур.

Об’єднання Мінрегіону та Мінінфраструктури, по суті, нівелює координаційну функцію місцевих державних адміністрацій, ставлячи їх у залежність від територіальних органів Мінінфраструктури, які мали би координуватися цими МДА. Тобто можливе створення чергового конфлікту інтересів.

Крім цього, посилення і без цього корупційно вразливого через грандіозні ресурсні спокуси міністерства має супроводжуватися посиленням чи навіть переформатуванням системи контролю над діяльністю структур самого міністерства, його служб, підприємств та інспекцій як на центральному, так і на територіальних рівнях. Тобто реалізацією адміністративної реформи та реформи територіальної організації виконавчої влади.

Сон розуму породжує монстра. Про це особливо потрібно пам’ятати під час війни, де помилки державних діячів коштують державі особливо дорого.

Більше статей Юрія Ганущака читайте за посиланням.