Конституювання децентралізації: поховати, аби народити

Якщо цього не зробити, зберігається загроза непомітного, але планомірного фактичного згортання реформи внесенням змін до законів та актів уряду, як це було за часів Януковича.

Схвалений у першому читанні президентський проект (№2217-а) після трьох років фактичного впровадження децентралізації видається морально застарілим. За цей час було внесено зміни до Основного Закону в частині судової реформи та щодо статусу прокуратури. Концептуально неприйнятною видається спроба вирішити питання імплементації Мінських домовленостей (у частині статусу окупованих територій) одночасно зі змінами, метою яких є формування збалансованої системи територіальної організації публічної влади. Таке поєднання в політичному плані має сумнівну перспективу для ухвалення парламентом.

Поспіхом утиснуті в проект №2217-а норми щодо особливостей здійснення місцевого самоврядування в деяких районах Луганської і Донецької областей мають постійний характер, але фігурують у Перехідних положеннях до Конституції. І це стане серйозним аргументом при опротестуванні в Конституційному суді загалом усього тексту змін до Основного Закону. Та й саме залучення КС до оцінювання законності рішень органів місцевого самоврядування не відповідає суті цього органу, не кажучи вже про можливість маніпуляцій навколо цього питання.

Політики й експерти звертали увагу на передбачену для глави держави можливість розширювати свої повноваження через появу дискреції в частині права очільника держави скасовувати акти префекта щодо "інших повноважень, визначених Конституцією та законами України". Крім того, проект зберігає розмитість статусу керівника органу загальної юрисдикції на території. Як голова місцевої державної адміністрації, так і майбутній префект не зможе відповісти на просте запитання: то до чиєї ж номенклатури він належить - президента чи уряду? З одного боку, він має виконувати рішення уряду, з другого - фактично підпорядкований президенту. Ця невизначеність уже зіграла поганий жарт у процесі впровадження децентралізації влади: керівник Закарпатської ОДА Геннадій Москаль відверто саботує впровадження реформи в області, мотивуючи це тим, що він відповідальний лише перед президентом.

Таким чином, виникла необхідність подати новий законопроект змін до Конституції. Причому не зволікаючи. Бо новий склад парламенту швидше за все не дасть необхідних 300 голосів для його остаточного схвалення. А з огляду на те, що один з фаворитів перегонів, Юлія Тимошенко, називала децентралізацію "геноцидом села", перспективи згортання реформи в разі обрання Ю.Тимошенко президентом України видаються цілком реальними.

Звичайно, новий проект змін до Конституції має вирішити основні завдання, які передбачались і законопроектом №2217-а, - це створення трирівневої системи адміністративно-територіального устрою, розмежування компетенцій виконавчої влади і місцевого самоврядування на субрегіональному та регіональному рівнях, збалансування ресурсів місцевого відповідно до переданих до його відання повноважень.

Низка проблем залишається невирішеною. Так, у Конституції закріплено лише один спосіб організації системи виконавчих органів міської, сільської, селищної ради. Наразі виконавчий орган ради громади очолює міський, сільський, селищний голова, який при цьому ще й головує на сесії ради. Міському голові така концентрація в його руках абсолютної влади імпонує, але тільки доти, доки депутати не висловлюють йому недовіру. І отоді його місце займає секретар ради, який до цього перебував у тіні, однак тісно й щоденно працював з депутатами. І хоча законом передбачено в таких випадках призначення Верховною Радою дострокових виборів, однак політизація і хронічно низька продуктивність українського парламенту дозволяє секретарям рад виконувати обов'язки міського, сільського, селищного голови роками.

Потенційне протистояння між головою і радою зумовлюється також системою виборів до рад: для сільських, селищних - мажоритарна, для міських - пропорційна. Прямі вибори мера і політичне забарвлення ради створюють гримучу суміш, яка має властивість вибухати. Є й суто фахові моменти: для великих міст обрання на прямих виборах некомпетентного керівника часто має важкі наслідки для комунального господарства, що, наприклад, підтверджується Смілянським або Конотопським "феноменами". Саме через цю обставину в багатьох країнах встановлено запобіжники "від дурня", як-от інститут міського управителя в США і Канаді, головного секретаря у Франції й Італії або навіть представника держави на посаді керуючого справами в Чехії. Зрештою, чи буде в Конституції запроваджено можливість формування різних моделей управління містом, залежить від рівня сприйняття таких ідей народними депутатами, серед яких багато колишніх мерів міст.

Навіть застосування терміна "район" у чинній Конституції вже створює труднощі в імплементації реформи. Психологічно не сприймається залишення старої назви за субрегіональним рівнем, який отримає абсолютно новий статус. Можливо, доцільно запровадити термін "повіт". Історичне минуле підтверджує застосування цієї назви на більшості територій України в різні часи, а от термін "район" запровадили тільки в 30-роки ХХ століття як альтернативу "буржуазній" УНР. Тому заміна термінів може розглядатися в контексті декомунізації України. Знову ж таки, новий термін "префект", який пропонували в проекті №2217-а, вже сприймається як хороша альтернатива інституту голів місцевих державних адміністрацій.

Громіздкою і надмірною на сьогодні видається запропонована в проекті процедура розпуску ради або відправки у відставку мера із залученням президента, Конституційного суду та Верховної Ради України. Процес об'єднання територіальних громад привчив як суспільство, так і політикум до думки, що дострокове припинення повноважень органу місцевого самоврядування не є екстраординарною подією - перезавантаження влади є природним явищем, як реакція на виклики, що виникають на політичному чи соціальному рівні. І це не тільки ухвалення незаконних рішень, які можуть загрожувати безпеці держави, а й таке буденне, але дуже важке за наслідками для мешканців явище, як бездіяльність ради або мера, як це було в тій-таки Смілі чи в Сєвєродонецьку. Можливо, доцільно передбачити відповідне посилання на закон у Конституції.

У проекті зразка 2015 року передбачено участь парламенту в процедурі призначення дострокових виборів. Досвід показує, що питання призначення будь-яких місцевих виборів не можна віддавати на відкуп політичним органам, якими є парламент, уряд і глава держави. Має бути автоматичний механізм перезавантаження місцевої влади.

Залишаються питання, які виходять за межі суто децентралізаційних процесів. Це впорядкування територіальної організації виконавчої влади, створення умов для тієї частини адміністративної реформи, яка називається деконцентрацією влади. У рамках якої адміністративні рішення ухвалюються саме на місцевому рівні територіальними органами, у той час як самі міністерства відповідальні тільки за нормотворчу й контрольну функції у відповідному секторі. І тоді особливо нагальною стає потреба у формуванні органу загальної компетенції, який координує роботу цих територіальних органів, - фактично представництва уряду на території. Ним має стати префектура.

Хоча префект повинен бути ключовою фігурою в системі виконавчої влади, однак дуалізм у його призначенні має визначати і його відносини з президентом. Глава держави відповідає за безпеку та міжнародні відносини і повинен мати на кожній території джерело інформації про стан справ, альтернативне тому, яке формують силовики. Саме участь префекта в системі зворотного зв'язку дозволить президентові приймати продумані та своєчасні рішення.

Технологічно внесення змін до Конституції з канонічною чистотою має такий вигляд: до кінця поточної сесії парламент голосує за проект №2217-а, природно, провалюючи його. На початку нової сесії президент подає новий проект змін до Конституції, який матиме нову назву, що підкреслюватиме не тільки децентралізацію, а й загалом реформування територіальної організації влади. Після схвалення документа парламентом, бажано до 31 березня, що цілком очікувано (бо неухвалення реформи децентралізації наразі відкрито не декларує жодна політична сила), його передають до Конституційного суду. А вже на початку осені парламент з високою ймовірністю проголосує за його ухвалення в цілому.

Чи спрацює така технологія, залежить від очільників держави і рівня зрілості політичної еліти. Наступний шанс остаточно вирватись із пут радянського минулого, виходячи з традиційних політичних циклів, з'явиться не раніше ніж через десять років. В умовах прискорення глобалізації і пов'язаних із нею викликів цей час здається вічністю.