Конституляція?

"У проведення місцевих виборів на окупованих територіях ніби ніхто не вірить. Але майже всі до цього готуються..." Схожу фразу минулого тижня почув від трьох дуже різних політиків. Події останніх днів переконують: сумніви моїх співрозмовників обґрунтовані. Різке прискорення, надане конституційній реформі, частково це підтверджує. Лише на перший погляд, ідеться про непов'язані між собою явища.

Повертаючись до ненадрукованого

Уперше про реальність проведення місцевої кампанії на неконтрольованих Києвом територіях (але під його егідою) почали говорити в середині травня. Після візиту Вікторії Нуланд, яка зазирнула в українську столицю після сочинської зустрічі з Путіним. Під час зустрічей із нашими політиками офіційна посланниця Держдепу не тільки ритуально закликала дотримуватися Мінських домовленостей і так само ритуально нагадувала про обіцянки Києва конституційно закріпити децентралізацію, а й ненав'язливо рекомендувала охопити майбутніми місцевими виборами бунтівні території. Як розповів учасник однієї із зустрічей, на ввічливий докір про нереалістичність такого сценарію висока американська гостя з усмішкою відповіла: "Шукайте сильні фігури, здатні виграти там кампанію..." Інший політик запевняв, що пані Нуланд називала вільний доступ будь-яких ЗМІ та наявність іноземних спостерігачів достатніми умовами для волевиявлення у де-факто окупованих регіонах. За словами нашого джерела, проведення місцевих виборів на цих територіях, на думку представника американської адміністрації, має служити, з одного боку, демонстрацією доброї волі Києва, готовності йти на компроміси, гнучкості та реалістичності (що можуть високо оцінити західні партнери). З іншого - стало б реальним кроком до деескалації та мирної реінтеграції відторгнених територій.

Співрозмовники офіційного уповноваженого Держдепу у справах Європи та Євразії були трохи здивовані. Досі таку риторику їм доводилося чути переважно від ряду європейських політиків і чиновників.

Ваш покірний слуга був здивований трохи менше. У грудні 2013-го мені довелося стати мимовільним свідком спілкування пані Нуланд із вузькою групою формальних лідерів Євромайдану в Будинку профспілок. Почуте там дозволяє з особливою іронією ставитися до розмов про роль США та особливу роль Нуланд у відомих подіях. Тоді здивованим, сповненим революційного духу вождям гостя так само докладно розповідала про гнучкість, реалістичність і відповідальність. М'яко впаковуючи гранично жорсткі формулювання. Закликаючи до перемовин із Януковичем, до поступок, формування спільного уряду. Чемно рекомендуючи, по змозі, докласти всіх необхідних зусиль до розпуску Майдану. І настійно закликаючи не робити різких рухів і зробити все можливе, аби уникнути загострення. Нуланд заявила, що Янукович пообіцяв їй не застосовувати силу, й хотіла почути таку саму обіцянку від керівників опозиції.

По завершенні розмови я обмінявся думками з практично всіма вітчизняними учасниками зустрічі. І тільки один повністю підтримав сказане Нуланд. Угадайте, хто? Правильно, Петро Порошенко. Майбутній президент миру.

Цікава деталь. Зустріч відбулася ввечері 10 грудня. А вночі була перша спроба зачистити Майдан. І вже вдень 11-го миротворець Нуланд роздавала горезвісні "печеньки". Які насправді були бутербродами. І наділяла вона ним не тільки мітингувальників, а й бійців ВВ. Та хто про це пам'ятає? І хто знає про описану мною зустріч?

Два тижні тому, коментуючи нинішню ситуацію в Україні, Нуланд сказала: "Ситуація може бути вирішена за день, тиждень, місяць одним правильним рішенням". Думаю, що знаю одну людину, котра з нею погодиться.

Ніч перед іспитом

Конституційну комісію президент створив своїм указом ще в березні. Робочу групу з підготовки проекту змін Основного Закону, які стосуються децентралізації, голова КК Володимир Гройсман назвав пріоритетною. Результатів роботи саме цієї групи очікували в першу чергу, оскільки Київ узяв на себе відповідні зобов'язання в Мінську. Спікер парламенту і за сумісництвом головний "комісар" обіцяв, що основну роботу буде завершено чи не в травні. До минулого тижня група збиралася…один раз. Заплановані засідання неодноразово переносилися. 17 червня групу зібрали в екстреному порядку, запропонувавши оперативно узгодити…вже підготовлений проект. На запитання одного із членів КК: "Ким підготовлений?" - Володимир Гройсман відповів просто: "Секретаріатом групи". Ким конкретно й коли, залишилося за кадром. Члени групи - відомі політики й авторитетні юристи - висловили стримане невдоволення і оперативно розпочали обговорення НЕ НИМИ розробленого проекту. ЗМІН ДО КОНСТИТУЦІЇ, на хвилиночку. Поспіх був зрозумілий. Треба було встигнути до наперед оголошених термінів, проект мав потрапити у Венеціанську комісію, висновок якої ми зобов'язалися отримати і яка збиралася 19 червня. Члени групи висловили свої зауваження стосовно, зокрема, невиправданої концентрації повноважень глави держави, що не в'язалося з самим поняттям "децентралізація". Зауваження обіцяли врахувати. Але вже через два дні "венеціанці" неймовірно оперативно оприлюднили свій висновок (зазвичай розгляд таких документів у них забирає тижнів два, як мінімум). Що навело на думку: консультативний орган із конституційного права при Раді Європи був учасником гри, правил якої не знали члени вітчизняної Конституційної комісії.

Ніхто з них до пуття не міг пояснити, який саме документ повіз у Венецію Володимир Гройсман, що офіційно презентував проект. Які конкретно зауваження, озвучені 17-го, було внесено в документ, а які - ні, і чому. Хтось обурювався стримано, хтось (як віце-спікер Оксана Сироїд) гучно й публічно. Проект уже має висновок європейської ВК, але при цьому не був затверджений ні вітчизняною КК, ні навіть профільною робочою групою. Це до розмови про його легітимність на той момент і про максимальне врахування думок авторитетних експертів та широке громадське обговорення, обіцяне офіційними особами, починаючи з президента.

Увечері 25 червня робочу групу КК з децентралізації зібрали ще раз. Запропонували обговорити свіжу версію проекту, яка враховує зауваження Венеціанської комісії. Обговорювали довго. Вранці 26-го зібралися ще раз. Щоб на засідання Конституційної комісії відправити повністю узгоджений документ. Розроблений, по суті, за лічені дні після тривалого непояснимого простою. Студентська ніч перед іспитом. Тільки іспит надто вже відповідальний. В п'ятницю, 26 червня, КК вже схвалила проект. Аби на День Конституції глава держави міг урочисто оголосити про передачу документа в Раду. Після чого проект повинен до кінця літа отримати попереднє схвалення парламенту (спікер передбачливо запропонував відмовитися від канікул із такого приводу), потім - обов'язковий висновок Конституційного суду, і восени Рада має вийти на підсумкові 300 голосів.

У такому разі влада не вибивається з графіка і встигає виконувати обіцянки щодо конституційно закріпленої децентралізації, взяті в Мінську. Але був ще один привід поспішати. Деякі конституційні новації потрібно було встигнути озвучити до старту місцевої кампанії.

Два в одному

Приблизно з травня багато відомих політиків, а також особи, так чи інакше залучені в конституційний процес, звернули увагу на дві обставини. По-перше, західні дипломати і єврочиновники дедалі частіше стали говорити про конституційну децентралізацію у прив'язці до можливих місцевих виборів на окупованих територіях. Про які раніше говорили, швидше, як про теоретично можливі, ніж практично здійсненні. По-друге, особи, котрі раніше не дозволяли собі яскраво вираженої політичної заангажованості, у приватних розмовах стали висувати пропозиції, не відповідні їхньому статусу. Зокрема, голова Венеціанської комісії Джанні Букіккіо і секретар ВК Томас Маркет висловлювали побажання, щоб особливий статус неконтрольованих Києвом територій був закріплений не тільки у спеціальному законі, а й у Конституції. Дедалі частіше на користь мирного врегулювання проблеми Донбасу шляхом конституційно закріпленої децентралізації почав висловлюватися генсек Ради Європи Турбьорн Ягланд.

По суті, Київ, і насамперед президент стали заручниками власної надмірної зговірливості. Не розробивши чіткого плану вирішення конфлікту, не бажаючи воювати й не вміючи добиватися миру, Україна йшла на повідку в західних партнерів, які не мали іншого плану врегулювання, крім затвердженого в Мінську. Ідучи на поступки і беручи непід'ємні зобов'язання, Київ загнав себе в пастку. Закон про особливий порядок місцевого самоврядування, зобов'язання надати широкі повноваження неконтрольованим територіям, обіцянка в конкретні терміни провести конституційну децентралізацію зробили владу України уразливою. Якщо раніше Київ міг спертися бодай на теоретичну підтримку партнерів і обіцяв реалізувати свої обіцянки тільки після того, як протилежна сторона виконає свою частину зобов'язань, то сьогодні Захід дедалі частіше наполягає, аби Київ ішов назустріч, не чекаючи кроків у відповідь.

Днями Леонід Кучма заявив, що глава німецького МЗС Франк-Вальтер Штайнмаєр переконував Україну першою піти на поступки: "Ви давайте, українці, зробіть вибори на цих територіях, змініть Конституцію, а ті поступово теж зміняться". Чи не правда, дуже схоже на аргументи Нуланд, наведені вище? За нашою інформацією (підтвердженою іншими ЗМІ), переконував українську владу надати Донбасові спеціальний статус, не чекаючи виконання "ДНР"-"ЛНР" Мінських домовленостей, єврокомісар Йоханнес Ган. Європейський Союз у листі "Європейській правді" підтвердив, що справді виходив на Київ із такими пропозиціями.

Європа, а віднедавна й Сполучені Штати, судячи з усього, не бачать у недалекому майбутньому іншого виходу з ситуації, що склалася, ніж той, котрий запропонований Мінськими угодами. У конституційній децентралізації вони бачать шлях локалізації, заморожування конфлікту, що дозволить на певний час звільнитися від головного болю з приводу України.

Не думаю, що Петра Порошенка тішить перспектива фактичного узаконення бандитської влади частини Донбасу, надання їм бюджетного фінансування, збереження російського контролю над цією територією. Але, цілком імовірно, у нього немає іншого виходу.

У першому, робочому варіанті змін до Конституції "особливий статус" неконтрольованих територій взагалі не фігурував. Потім (у травні) було запропоновано внести зміни в
92-гу статтю Основного Закону, відповідно до якої особливості статусу будь-яких адміністративно-територіальних одиниць визначаються законом. Однак із проекту, посланого на експертизу у Венеціанську комісію, цю норму було викреслено, що не залишилося поза увагою ВК. У своєму висновку вона запропонувала, щоб особливі умови для деяких категорій адміністративно-територіальних одиниць визначалися законом. Дехто вважає, що тут "венеціанці" трохи вийшли за межі своєї компетенції, запропонувавши політичне рішення замість правового.

Ідучи назустріч побажанням Венеціанської комісії, робоча група з підготовки змін до Конституції 25 червня запропонувала дозволити визначати особливості статусу територіально-адміністративних одиниць законом, підкресливши при цьому, що для прийняття такого нормативного акта потрібно не менше двох третіх голосів від конституційного складу парламенту. Очевидці стверджують, що присутній на засіданні робочої групи перший заступник голови адміністрації президента Віталій Ковальчук запропонував вписати у текст змін до Конституції назви конкретних територій, нібито посилаючись при цьому на зобов'язання, закріплені Мінськими угодами. Однак ця пропозиція на початках не була зустрінута з розумінням. Глава Конституційної комісії Володимир Гройсман заявив, що знайдена формула оптимальна. Однак учора (як видно з тексту конституційних змін, що потрапив у наше розпорядження) норма про особливий статус:

- перекочувала з 92-ї статті у Перехідні положення;

- втратила запобіжник у вигляді обов'язкових 2/3 голосів, поданих за закон;

- "збагатилася" конкретною згадкою про райони Донецької та Луганської областей.

Нездатний на власну ініціативу і позбавлений належної зовнішньої підтримки Петро Порошенко, судячи з усього, уже в травні зрозумів, що конституційні зміни, які передбачають надання ширших прав регіонам та особливих прав - неконтрольованим територіям, неминучі. Відмова від цього зобов'язання могла позбавити його будь-якої допомоги з боку Заходу, який добряче втомився від українського питання.

Намагаючись мінімізувати можливі втрати, Петро Олексійович спробував витребувати додаткові повноваження. Зокрема, відправлений у Венеціанську комісію проект змін у Конституцію передбачав:

- право президента достроково припиняти повноваження виборних місцевих органів влади з можливістю введення прямого президентського правління (шляхом призначення спеціального уповноваженого) терміном на один рік;

- право президента звільняти уповноваженого представника держави в регіоні (префекта) без подання уряду;

- право президента скасовувати рішення префектів у разі порушення ними Конституції та законів.

Однак глава держави і в цьому успіху не досяг. Венеціанська комісія звернула увагу на його невигадливі спроби по змозі зберегти контроль над регіонами і настійно рекомендувала ліквідувати правові надмірності. Що переважно й було зроблено під час двох засідань робочої групи.

Фіксація виборами

Перша частина західного плану з "умиротворення Донбасу" майже виконана, - конституційний процес запущено. Тепер слід очікувати реалізації другої частини - проведення місцевих виборів під егідою Києва на неконтрольованих територіях. Прикметно, що кілька днів тому представники ОБСЄ (до того) досить туманно говорили про можливості делегування спостерігачів на вибори на окупованих територіях, тепер зголосилися зробити це. Директор Бюро демократичних інститутів і прав людини (ОБСЄ) Міхаель Лінк оголосив, що його структура може надати необхідну допомогу для організації проведення та моніторингу місцевих виборів у регіонах, неконтрольованих Києвом.

Цілком очевидно, що прискорення конституційної реформи було надане Україні ззовні. Оперативність Венеціанської комісії та зговірливість ОБСЄ - свідчення цього.

За деякими даними, версія закону про особливості застосування закону про місцеві вибори на неконтрольованій Києвом території пишеться за межами України. Захід, мабуть, квапиться закапсулювати наші проблеми, залишивши Київ сам на сам із його бідами, і, принаймні на певний час, забути про нас.

Логіка проста: особливий статус територій буде закріплений у Конституції. Набрання цим законом чинності прямо пов'язане з проведенням на неконтрольованих територіях місцевих виборів. Саме до цього схилятимуть Київ сьогодні і Брюссель, і Берлін, і, судячи з усього, Вашингтон. Не кажучи вже про Москву. Для Кремля таке вирішення питання є очевидним благом. Оскільки воно відкриває шлях до можливого зняття санкцій. Але це лише один із призів...

Для Києва ж такий варіант - найгірший з усіх можливих. Легітимація бандитської влади, додатковий бюджетний тягар, узаконення постійно тліючого осередку напруженості всередині країни - не найкращий шлях для держави, котра переживає надзвичайно жорстоку економічну й соціальну кризу. Але без цих поступок Київ, судячи з усього, не отримає навіть ту фінансову допомогу, яка обіцяна йому Заходом і без якої економіка може впасти.

Додатковим приводом до надмірної зговірливості Києва став фактичний тупик, куди зайшли учасники переговірної групи в Мінську. Позиція ОБСЄ у багатьох питаннях практично збігається з позицією Росії. А про самостійність позиції "ДНР"-"ЛНР" говорити смішно. Надмірну "гнучкість" Києва підтверджує його готовність "демілітаризувати" Широкине. Саме українська влада наполягає на "вільному" статусі цієї території. Наполягає Київ, але, на жаль, явно з чужого голосу. Що бойовики не вийдуть із Широкиного й отримають вигідний плацдарм для атаки на Маріуполь - очевидно.

Надія на те, що Київ виявить необхідну ініціативу і примусить Захід та Москву враховувати свої інтереси, слабка, проте ще залишається. Про організаційну слабкість влади свідчить хоча б те, що Банкова не забезпечила належної комунікації керівників різних груп, задіяних у Мінських переговорах. Внаслідок чого системного прогресу в цих переговорах не спостерігається.

Більшість експертів упевнені, що прийнятий учора переважною більшістю голосів членів конституційної комісії проект змін до Конституції буде схвалений Верховною Радою до кінця літа й досить швидко отримає позитивний відгук Конституційного суду та повторне схвалення Венеціанської комісії. Набагато складніше буде знайти 300 голосів для остаточного затвердження конституційного коректування і переконати значну частину депутатів узаконити проведення місцевих виборів на окупованих територіях Донбасу до виконання протилежною стороною всіх умов Мінських угод.

Імовірність того, що "план мирного врегулювання" за західно-російським рецептом буде зірваний, зберігається. Тим більше що економічні, іміджеві, репутаційні, психологічні й політичні втрати - очевидні. Легалізація сепаратистів на Донбасі серйозно послабить довіру до влади, призведе до загострення внутрішніх суперечностей і створить оптимальні умови для подальшого розхитування ситуації зсередини. Буде створено небезпечний прецедент, здатний надихнути сепаратистів інших регіонів. Буде дуже важко пояснити, за що пролито стільки крові. Це виглядатиме приниженням. Як правильно зазначив хтось із політиків, "ми запускаємо заразу в дім".

Повторимося: з початку взявши непід'ємні зобов'язання, не нав'язуючи власної ініціативи і власного порядку денного, влада опинилася у своєрідному політичному тупику. І навіть та частина депутатського корпусу, яка усвідомлює згубність рішень, що відкривають шлях до узаконення войовничого сепаратизму, швидше за все, може проголосувати і за зміни до Конституції, і за можливість проведення місцевих виборів на окупованих територіях, і за набрання чинності законом про особливий порядок місцевого самоврядування на окремих територіях Донецької та Луганської областей.

Швидше за все, це відбудеться так само, як відбувалося раніше: ескалація конфлікту, загроза чергової воєнної поразки - і чергова поступка, як "єдино можливий" спосіб досягнення "миру". Знову будуть популярні розмови про необхідність зібратися на силах, зміцнити армію, провести життєво важливі реформи тощо. Дедалі частіші заяви західних політиків, чиновників, військових та дипломатів про можливий масштабний наступ сепаратистів, підтримуваних Росією, а також про порушення Києвом Мінських домовленостей (про припинення вогню та відведення важкого озброєння) наводять саме на цю думку.

Мінська-3, швидше за все, не буде. У Берліні, Вашингтоні, Москві, Брюсселі та Києві вже визнають, що цей шлях - тупиковий. Центр відповідальності переноситься в Київ. Нас примушують сьогодні створювати собі додаткові труднощі, аби завтра героїчно їх долати.