Ключ від реформ — у Конституції

Зміна українського дискурсу з площини ставлення до Росії на проукраїнську орбіту вперше відкрила можливості для глобального реформування Конституції. І конституційний процес, призупинений на час виборчих перегонів, скоро буде поновлений.

Тим більше що вже відомо: президентський проект змін до Конституції Венеціанська комісія, м'яко кажучи, розкритикувала. Цілком очікувано, зважаючи на рівень фахівців, які його готували, та бажання гаранта Конституції "збалансувати" головний документ під себе. Висновки комісії в конфіденційному порядку передано в АП. Доки команда Банкової обмірковує дальші дії, ми спробуємо їх передбачити, акцентуючи увагу як на необхідних для країни кроках, так і на можливих ризиках.

Тож за терміновістю, важливістю й можливістю впровадження конституційні зміни можна умовно поділити на категорії:

- Зміни, без яких неможливо здійснити найнагальніші реформи. До таких належать децентралізація влади та судова реформа.

- Зміни, що стабілізують систему влади. Вони стосуються перерозподілу компетенцій у трикутнику президент-парламент-уряд, що відповідають класичній моделі парламентсько-президентської форми державного устрою.

- Зміни, що стабілізують економічну систему держави. Це зміни, які стосуються процедур та обмежень у частині бюджетно-фінансового регулювання.

- Зміни, що стосуються державних гарантій у соціальних секторах.

Проте давайте аргументувати.

Відразу варто уточнити, що за неофіційною інформацією, яку автору повідомили експерти близькі до робочої групи Венеціанської комісії, в першу чергу європейськими правознавцями були жорстко розкритиковані пункти, що стосуються децентралізації влади.

Хоча корекції Конституції в частині децентралізації влади і були найбільш підготовлені і обговорені соціумом, фахівців Банкової розставили достатньо пасток, які безумовно мали б негативний ефект, коли їх буде впроваджено. Насамперед це стосується спроб перетягнути підпорядкування президентові представників держави на місцях, що і було запропоновано в проекті змін до Конституції від глави держави. Попри всю привабливість для чиновників президентської канцелярії "руління" без політичної відповідальності такий "подарунок" президентові виявиться троянським конем. Відсутність в уряду дійового зворотного зв'язку для впровадження державної політики через територіальний орган виконавчої влади загальної юрисдикції - місцеву державну адміністрацію - стане постійним джерелом напруги між урядом та президентом. Неважко передбачити наслідки такого протистояння - досить згадати відносини між цими інститутами влади у 2007– 2010 рр.

Інша пастка - спроба поєднати посади голови представницького органу і виконавчого на районному та обласному рівнях. Безглуздість такої норми стає очевидною, коли згадати, що представницький орган виконує також контрольні функції щодо свого виконавчого органу. І чого тут дивуватися, що європейські експерти зіграли з Банковою в конфіденційність?

І чого тут дивуватися, що Банкова зараз грає в конфіденційність, а Європа делікатно цього не помічає? Адже не з руки публічно вказувати на рудименти авторитарного правління президентові, на якого Європа покладає великі надії.

Із судовою реформою ситуація ще складніша: єдиної думки стосовно системи, яка зможе забезпечити антикорупційну стійкість та політичну незаангажованість суддівського корпусу, поки що не вироблено.

Друга хвиля неминучих змін, над якими доведеться думати політичній еліті, є досить болісна для парламенту. Його "вольницю" потрібно стриножити неухильним дамоклевим мечем розпуску. Нинішні підстави - сміхотворні й зводяться до однієї: законотворчий орган має сам побажати бути розпущеним. Тоді як політична відповідальність за стан справ у країні вимагає від парламентської більшості постійної підтримки дій призначеного нею ж уряду. Якщо такої підтримки немає - відставка уряду або розпуск парламенту. Вибір має бути за президентом. Французька модель передбачає, що уряд може поставити питання своєї відставки, якщо парламент не проголосує за законопроект, внесений ним (урядом). Якщо парламент не вносить це питання у порядок денний упродовж 24 годин чи голосування за відставку не було результативним, - законопроект вважається прийнятим повністю, до останньої коми. Варто зауважити, що президент Франції може розпустити парламент із будь-якої нагоди, але не частіше ніж один раз на рік.

Очевидно, що в Україні таких привілеїв президентові ніхто не дасть - занадто свіжі спогади про попередніх керманичів, не схильних дотримуватися правил, навіть прописаних у Конституції. Але інструмент впливу на Верховну Раду України, яка не виконує своєї законотворчої місії, в руки главі держави потрібно вручити. Для цього необхідно чітко зафіксувати ознаку політичної кризи - неспроможність парламенту підтримати законотворчі пропозиції уряду. Насамперед це стосується проекту бюджету. Хоча може стосуватися й інших законопроектів, запропонованих Кабінетом міністрів. Але якщо його проект уже прийнятий у першому читанні, він стає власністю Верховної Ради.
І може бути спотворений до невпізнанності законотворцями до другого читання. У такому разі уряд може заявити несприйняття цього законопроекту. Голосування за такий проект, як і незатвердження в цілому проекту, що підтримується урядом, - ознаки політичної кризи. Ось тут і повинен вийти на арену президент із соломоновим рішенням - або уряд у відставку, або парламент оновити. Очевидно, що балансування посилення ролі президента має супроводжуватися зменшенням його впливу на уряд. Хоча це питання, швидше, політичної культури, ніж фіксованих правил, - поки що ж у президентських канцеляристів руки сверблять писати різні доручення та давати поради урядовцям, чия реакція прогнозовано хвороблива.

Слід зазначити, що в глави держави залишається також важіль впливу у вигляді накладення вето на закони, однак у країнах сталої демократії такий інструмент тиску на парламент застосовується рідко, - президентові не з руки брати на себе політичні ризики.

Хоча бувають ситуації, що вимагають від Банкової активної позиції. Це стосується законопроектів, які можуть порушувати бюджетний баланс держави. На превеликий жаль, попередній уряд діяв за принципом "після мене - хоч потоп". За 2 роки заборгованість держави зросла вдвічі, перевищивши критичну межу 60% ВВП. Оскільки бажання безвідповідальних політиканів залишитися при владі реально загрожує суверенітетові держави, таку діяльність потрібно конституційно обмежити - як для депутатського корпусу, так і для урядовців. Насамперед бар'єром перед нарощуванням державного боргу може слугувати норма про заборону планування та затвердження бюджету з дефіцитом, якщо прогнозується зростання ВВП. Це перегукується з логікою політиків початку
XX ст., коли ті відмовилися від "золотого правила" балансу бюджету. Дефіцит можливий, але тільки у разі кризи і лише для збереження рівня соціальних виплат. Згодом це правило під тиском банківського лобі було призабуте, що й призвело до ракової пухлини обслуговування боргу в Греції. Вимога бездефіцитності бюджету поступово впроваджується останні 3 роки у країнах Європи, витісняючи головні вимоги Маастрихтського договору щодо вступу в єврозону, а саме: дефіцит - не більше 3% і заборгованість - не більше 60%. Жаль, що в Стратегії-2020 ретранслюються ці взаємовиключні позиції, але це інша історія.

Слабкість політичної системи в Україні полягає в тому, що опозиція дає наперед нездійсненні обіцянки, не тільки її розхитуючи, а й уникаючи серйозних дискусій, як покращити соціальний стан без порушення при цьому бюджетного балансу. Рецепт для лікування доброчинності депутатів за державний кошт є й успішно застосовується у країнах ЄС. Це не тільки заборона внесення змін до бюджету з ініціативи депутатів. Серйозніше обмеження можна знайти в тій-таки Конституції Франції: законопроекти, подані народними обранцями, не розглядаються, якщо вони "обтяжують зобов'язання держави". Жорстка норма, але дисциплінуюча. Бар'єр для популістів.

І, нарешті, остання категорія змін до Конституції стосується третього розділу, в якому держава роздає гарантії у традиційно радянському стилі. Як, наприклад, - "усі мають право на безплатну квартиру, але не до всіх доходить черга". Зміни до цієї частини основного закону мають базуватися на розумінні місії держави, яка не роздає блага, а створює для всіх однакові умови. Особливої уваги можуть бути варті тільки особи, обділені фізично - природою чи внаслідок соціальних катаклізмів, наприклад війни. Тому в галузі освіти можна гарантувати лише безплатний доступ до середньої освіти, індикатори якості якої чіткі й однозначні. Адже держава зацікавлена в тому, щоб учорашні школярі знайшли себе на ринку праці. А ось щодо охорони здоров'я держава може обіцяти лише те, що нецікаво ринку, - профілактику захворювань, надання первинної та ургентної допомоги. І, знову ж таки, не "безоплатно", а "безкоштовно", що дозволяє застосовувати механізми медичного страхування. І в межах, визначених медичними протоколами та лікарськими формулярами. Це, звичайно, не означатиме, що пануватиме вільний ринок на рівні надання вторинної, третинної та клінічної медицини. Механізми страхування дозволять найти оптимальний баланс між рівнем страхових внесків, дисконтами рівня відшкодування для різних страхових випадків. Але це вже не конституційні норми.

Робота над конституційними змінами має бути ретельною і без електоральних емоцій. Які періодично проявляються в обіцянці позбавити недоторканності депутатський корпус. Прикметно, що законодавчий орган хоче зробити не тільки собі харакірі, - на вдвадцятеро більший корпус суддів теж чекає позбавлення будь-яких гарантій неупередженості під час судочинства, - адже практику підкидання зброї та наркотиків непідкупному судді чи допитливому народному обранцеві ніхто не скасовував. Ось тільки процедура звернення до Верховної Ради України з поясненнями щодо арешту чи затримання занадто обтяжлива для "умільців" провокацій, яких чимало у силових структурах.

І зняття наявних обмежень моментально відчує на собі спочатку опозиція, потім - активні депутати, а потім - уся країна: вірус диктатури не зникає сам собою. І нічого кивати на вимоги вулиці: місія політичної еліти - виховувати виборців, а не підтакувати їхнім ницим інстинктам.

Україна на порозі серйозних реформ. І зміни до Конституції мають допомогти їх здійснити, усуваючи бар'єри на шляху заходів, болісних, але необхідних. Причому часу для розкачки немає, вікно можливостей дуже коротке, - "медовий місяць" українського політикуму швидко закінчиться.