Хто ефективніший для громади: депутат-волонтер чи депутат-професіонал?

Депутати місцевих рад не отримують ні зарплат, ні компенсацій за роботу. П’ять років вони — волонтери. Зарплату може отримувати хіба секретар ради, а в окремих випадках — голова бюджетної комісії.

Депутати місцевих рад, серед іншого, опікуються ресурсами громади, розподіляють місцеві бюджети, які можуть обчислюватися мільярдами, та формують бюджетну політику, затверджують стратегії розвитку громад. Отже, це робота з критично високим рівнем відповідальності й високими корупційними ризиками.

Висока конкурентна заробітна плата могла б зруйнувати ще один бар’єр на шляху до участі у виборах кваліфікованих спеціалістів, які йдуть у ради не задля дерибану місцевих ресурсів. Проте Рух ЧЕСНО говорить лише про потенційно добропорядних депутатів, які не йдуть на вибори тому, що не можуть собі дозволити таких додаткових навантажень на безоплатній основі. На жаль, у корупційній державі висока зарплатня не завжди знімає питання корупції. Приклади — народні депутати отримують хорошу зарплату, що, однак, не виключає «конвертів» від спонсорів і лобістів. Українські судді «заробляють» у рази більше за середнього українця, але поки що так і не несуть справедливого правосуддя.

До того ж, на відміну від нардепів, депутати місцевих рад мають право займатися бізнесом і поєднувати свою посаду з будь-якою іншою професійною діяльністю. Це тільки підвищує корупційні ризики та потенційні конфлікти інтересів під час голосування.

Рух ЧЕСНО змоделював, скільки коштів може йти з місцевих бюджетів на виплати депутатам, а також порівняв ці суми з обсягом коштів, які бюджети громад витратили у зв’язку з корупційними скандалами.

Які депутати мають заробітну плату?

В Україні заробітну плату з місцевого бюджету отримують лише мери міст і секретарі місцевих рад. При цьому, на відміну від інших депутатів місцевих рад, секретарі не мають права поєднувати свій мандат із іншою роботою (крім викладацької, наукової та творчої діяльності).

Окремі місцеві ради також призначають зарплати депутатам, у яких підвищене навантаження, зокрема головам комісій при місцевих радах. Так, у Києві зараз зарплату передбачено для голови бюджетної комісії (найбільша комісія в раді), крім того її можна призначити очільникам інших комісій. За словами директора програм практичної політики Інституту політичної освіти Олександра Солонтая, у деяких обласних радах на зарплатах можуть бути до шести–семи депутатів.

У 2020 році постановою Кабміну працівникам органів виконавчої влади було встановлено нові оклади.

Неважко переконатися, що офіційні оклади мерів і секретарів рад загалом порівнянні з офіційним рівнем середньої зарплати у відповідних населених пунктах.

Таким чином, навіть нечисленні оплачувані посади в міській раді не можуть розглядатися як престижна й вигідна, з фінансового погляду, робота.

При цьому слід зазначити, що реальний рівень заробітних плат мерів або секретарів рад часто істотно вищий. Ради мають право призначати їм надбавки. Але наявність таких надбавок, як довело дослідження Руху ЧЕСНО, залежить виключно від політичних факторів, а не від успішності політика на цій посаді.

Чинний закон про статус місцевого депутата передбачає можливість відшкодування коштів за окремі обов’язки депутата. Наприклад, за оплату проїзду, профільне навчання або навіть за втрачені робочі дні. Втім, наявність і сума таких виплат залежать від місцевих програм самоврядування і від того, чи заклали депутати кошти на них у бюджет на поточний рік. І тут «вступають у гру» політичні відносини та розклад сил всередині кожної міської ради.

Часто виплати є символічними. Так, нині скасована Борзнянська райрада Чернігівської області з 2010 року оцінювала депутатську діяльність у 30 гривень на добу. Ще частіше місцеві ради взагалі не приймають таких програм.

Зазвичай «найбільш забезпечені» депутати обласних рад, бо «на цьому рівні відсутні мери; голова, перший заступник та заступник є такими ж депутатами, як і решта депутатів», — пояснює Інститут політичної освіти.

Зарплати депутатів: за і проти

У західних країнах практикують різний підхід до виплат місцевим депутатам. До прикладу, в багатьох містах США вони отримують невисоку щомісячну зарплатню, яка приблизно дорівнює середній зарплаті вчителя, але в різних штатах і громадах виплати дуже різняться. Натомість у Польщі місцеві депутати не мають таких зарплат, проте отримують виплати за відголосовані на сесії питання. У Німеччині зарплату платять лише депутатам Берлінської міської ради з її особливим статусом. Інші депутати отримують символічну компенсацію за участь у сесійних та комісійних засіданнях.

Впровадження заробітної плати для місцевих депутатів могло би стати частиною ширших реформ адміністративного устрою в Україні, серед яких — зменшення кількості депутатів та суворіші вимоги до їхніх обов’язків і рівня компетенцій.

За таку реформу, зокрема, виступає мер Новоукраїнки (Кіровоградська область) і голова правління Всеукраїнської Асоціації об’єднаних територіальних громад Олександр Корінний: «Депутатів мало би бути значно менше. Наприклад, для моєї громади це мало б бути сім—дев'ять депутатів, не більше, яких би місто оплачувало і з яких би вимагало. І тоді б до цих депутатів були певні конкретні вимоги, відповідна освіта і так далі. І не було б цієї колективної безвідповідальності».

Рух ЧЕСНО

Таку думку поділяє, зокрема, перший заступник голови комітету з питань місцевого самоврядування нардеп Роман Лозинський: «Сьогодні багато хто з професійних і порядних людей не хоче йти на волонтерську роботу. І, навпаки, ті, кого зарплата не цікавить, а цікавлять корупційні можливості, туди просто рвуться».

Це підтверджують і дослідження, які проводились у Бразилії 2009 року. Тут підвищення зарплат для депутатів місцевих рад сприяло приходу в них більш кваліфікованих спеціалістів (за рівнем освіти і попереднім місцем роботи). Такі депутати ініціювали більше рішень та поліпшували рівень розвитку місцевої інфраструктури.

Чинний нардеп від «Голосу» і колишній депутат Київради Андрій Осадчук називає відсутність заробітних плат у місцевих депутатів однією з основних причин корупції в міських радах: «За півтора року роботи в Київраді я переконавсь і стверджую — це повноцінна робота. Безкоштовні депутати і дешеві державні чиновники коштують дуже дорого бюджетові».

Мер Слов’янська Вадим Лях апелює до інших причин — психологічних. На його думку, чимало проблем у містах пов’язані з тим, що депутатство сьогодні є громадським навантаженням: «Ставлення таке: хочу — виконую роботу якісно, а не хочу — ні. Або можу ходити лише на 30% засідань. Відповідальність за це лише політична, аж на наступних виборах. Якщо ти отримуєш бюджетні кошти, то ти вже не можеш легковажно ставитися до депутатської роботи».

Рух ЧЕСНО

Важливо також пам’ятати, що депутатська діяльність не є роботою з чітко фіксованими годинами праці. Це ще більше ускладнює можливість суміщати депутатську роботу з іншою кар’єрою. На це, зокрема, звертав увагу колишній секретар Київради Володимир Прокопів: «Серед наших депутатів є керівники великих компаній. А тут комісія, пленарне засідання переносяться з дня на день».

При цьому треба зважати на питання величини громади. У малих громадах бюджети, якими опікуються ради, значно менші (навіть із урахуванням меншої кількості депутатів). Для них проблемою можуть стати навіть мізерні додаткові витрати. До того ж депутати менш завантажені через меншу кількість пленарних засідань і засідань комісії.

Член профільного комітету в парламенті Роман Лозинський вважає, що місцеві ради мають самостійно вирішувати питання заробітних плат депутатів. Тим часом центральна влада мусить дати їм таку законодавчу можливість, встановити межі виплат і показники ефективності (наприклад, рівень присутності на засіданнях ради та комісій).

Опоненти ідеї оплати депутатської праці зазвичай апелюють до ціннісних категорій. Так, голова Якимівської ОТГ (10 тисяч населення) Олександр Правосуд стверджує, що балотування завжди має бути самопожертвою.

Схожу точку зору має і в.о. мера Харкова Ігор Терехов: «Робота депутатом — це покликання, а за покликання не платять!»

Фото: Ю. Сідоренко

Тим часом саме в Харкові журналісти виявили низку корупційних скандалів, пов’язаних із конфліктом інтересів. Наприклад, за дослідженням Руху ЧЕСНО, найбагатший депутат Харківської міської ради чинного скликання Ігор Аріх очолює постійну комісію з питань транспорту та зв’язку. Він же володіє корпоративними правами у 20 підприємствах, які переважно пов’язані з транспортом. Отже, бізнес політика безпосередньо потрапляє в поле діяльності комісії, яку сам депутат і очолює.

Суспільство не може й не повинне розраховувати лише на жертовність і чесність потенційних політиків, натомість має створювати їм умови для чесної праці.

Реформа децентралізації майже у 3,5 разу зменшила кількість депутатів в українських міських радах. Ще важливіше — вона підвищила фінансову спроможність громад. Ці процеси привертають увагу до потреби професіоналізації депутатського корпусу в місцевих радах. У зв’язку з цим 2020 року політики почали обговорювати питання фінансових компенсацій депутатам місцевих рад, але дискусія не вийшла на рівень обговорення реальних пропозицій.

У одній із перших редакцій проєкту закону про столицю зазначалося, що депутати є посадовими особами, які мають отримувати зарплату за свою роботу. Один із авторів законопроєкту, Дмитро Гурін, називав на Facebook-сторінці суму 70 тис. грн як можливий обсяг такої зарплатні. Втім, до фінальної редакції закону ця позиція не увійшла.

Активніше зазначену проблему обговорювали під час розгляду змін до закону про місцеве самоврядування. Проте й тоді обговорення не було ґрунтовним. «На рівні експертів питання дискутувалося поверхово. На рівні політичних фракцій цей раунд переговорів не відбувся», — коментує Роман Лозинський.

Скільки можуть витратити бюджети на заробітну платню депутатам?

Народних депутатів турбує прийняття непопулярних рішень, і вони хочуть зрозуміти, чи не є конкурентні зарплати надто «дорогим задоволенням» для місцевих бюджетів різних рівнів. Рух ЧЕСНО підрахував приблизний обсяг можливих витрат на зарплати і порівняв його з коштами, які бюджет громади втрачає через одну корупційну схему.

Попереднє скликання Київради проводило від 16 до 33 пленарних засідань на рік. А постійна комісія з питань бюджету (найбільша комісія ради) — від 19 до 49 засідань на рік. До цих цифр варто додати робочі дні, які депутати витрачають на роботу «в полі» у своїх округах, на опрацювання проєктів рішень, у громадській приймальні, щонайменше, раз на місяць.

Відтак, у Києві робота депутата забирає більш як половину робочого тижня. За таких умов дуже складно поєднувати роботу депутата з іншою зайнятістю. Тому депутатам місцевих рад із таким рівнем завантаження доречно платити щомісячну зарплату. Щоб у політику йшли найкращі галузеві професіонали та топ-менеджери з високим рівнем кваліфікації, зарплата має бути конкурентною до рівня коштів, які вони отримують на інших роботах, або навіть перевищувати його.

Для підрахунку витрат ми використаємо формулу, близьку до тієї, за якою обчислюють обсяг заробітної плати депутатам парламентів у багатьох східноєвропейських країнах (зокрема в Болгарії та Словаччині). А саме припустимо, що депутати мають отримувати зарплату, яка втричі перевищує офіційний середній рівень зарплати в регіоні.

Що важливо — саме ця формула обчислення застосовується для того, щоб оцінити орієнтовний рівень витрат для місцевих бюджетів на випадок відповідної реформи.

Впровадження зарплати варто суміщати зі зменшенням кількості депутатів у міських радах. В Україні місцеві ради скорочувалися перед місцевими виборами 2015 року. Торік зменшилася кількість рад у зв’язку з укрупненням ОТГ. Київ став чи не єдиним містом в Україні, де кількість місцевих депутатів не зменшилась ані у 2015-му, ані у 2020 році.

Кількість депутатів у Києві порівнянна з кількістю представників Парижа (163 на 2,2 мільйона населення) або Берліна (160 на 3,6 мільйона). Втім, у столиці України їх значно більше, ніж у багатьох інших європейських столицях. У Лондоні, який приблизно утричі більший за Київ, їх 25 (разом із мером), у Варшаві — 60 на 1,8 мільйона населення, в Римі — 48 на 2,8 мільйона, в Мадриді — 57 на 3,2 мільйона. Отже, менша кількість депутатів у великих містах і столицях — поширена європейська практика. Нагадаємо: в Київраді 120 депутатів на три мільйони населення.

Цифра у 43 мільйони витрат на рік може на перший погляд здатися завеликою. Втім, її варто порівняти з кількома іншими сумами. Так, загальний обсяг бюджету Київради на 2021 рік сягав 60,5 млрд грн.

Ще більш показовим буде порівняння з сумами, які втрачає бюджет внаслідок корупційних схем. До прикладу, злочинний оборот грошей у сфері охорони здоров'я у столиці 2014 року, за словами заступника голови КМДА Михайла Радуцького, становив 3,5 млрд грн. За офіційним аудитом, лише на будівництві бігових доріжок у парку «Наталка» 2019 року бюджет міста втратив 3,4 млн через завищення підрядником вартості будівельних робіт.

Звісно, високі виплати депутатам не скасують корупцію в місцевих радах в Україні, проте ліквідують один із факторів корупційного ризику та підвищать імовірність приходу в раду професіоналів, які керуватимуться не дерибаном місцевого бюджету та ресурсів, а значно благороднішими цілями. Відтак, якщо новий, більш професійний і високооплачуваний склад Київради зможе зашкодити хоча б кільком великим корупційним схемам, бюджет міста від цього фінансово виграє.

До того ж висока зарплата дасть можливість заборонити депутатам Київради займатися бізнесом або будь-якою іншою діяльністю, крім представництва громади, що знизить ще один фактор корупційного ризику — конфлікт інтересів.

Депутати Верховної Ради втрачають заробітну плату за прогули. Наявність такої практики в інших радах могла б стимулювати їхніх колег на місцевому рівні відповідальніше ставитися до своїх обов’язків.

У багатьох великих містах із бюджетів виділяються кошти на депутатські фонди. Рух ЧЕСНО писав, що фонди в Україні функціонують як метод легального гречкосійства за рахунок бюджетних коштів. При цьому витрати з бюджету на них навіть більші, ніж можливий обсяг витрат на зарплати депутатів. Саме кошти, які міста витрачають на депутатські фонди, можна використати на оплату праці депутатів.

У місцевих радах районів або менших міст сесії та засідання комітетів відбуваються приблизно вдвічі рідше, ніж у столиці. Так, 2020 року Скадовська міська рада (23 тисячі населення в ОТГ) провела 10 сесій, Острозька (43 тисячі) — 17, Гуляйпільська (19,5 тисячі) — 16, Мереф’янська (25,6 тисячі) — 12. З таким рівнем завантаження недоречно пропонувати впроваджувати щомісячну зарплатню. Доречнішим форматом для малих громад, а також для обласних і районних рад будуть виплати (компенсації) за один день роботи депутата.

Ми підрахували, скільки коштів витратить бюджет Львівської обласної ради на компенсацію роботи депутатам за умови аналогічного принципу нарахування. Витрати для кожної з місцевих рад різнитимуться, залежно від кількості депутатів і середнього рівня зарплати у громаді.

Для порівняння: бюджет Львівської обласної ради на 2021 рік становить 5,1 млрд грн.

Ці суми також значно менші, ніж кошти, які місцеві бюджети втрачають через корупційні схеми або неефективні управлінські рішення. Так, фахівці Північно-Східного офісу Держаудитслужби встановили, що у 2017–2020 роках бюджет Куп'янської міської ради (Харківщина) недоотримав загалом 46 млн грн через порушення та неефективні рішення, серед яких, зокрема, занизькі орендні ставки на землю та податки на нерухоме майно.

Більше статей Андрія Любарця читайте за посиланням.