Чому місцева влада не запитує громаду, як розподіляти її гроші?

Улітку 2020 року вартість будівництва Шулявського шляхопроводу, одного з дорогих столичних довгобудів, зросла з 600 млн до 2 млрд грн. Але поки правоохоронці розбираються з апетитами мерії, активісти, що адвокатують виділення коштів на суспільно важливі проєкти, про такі гроші можуть лише мріяти.

 Верхньою планкою для проєктів, наприклад, громадського бюджету в тому ж таки 60-мільярдному бюджеті Києва нинішнього року є лише 2 млн грн. Очевидно, що чимало важливих для міста ініціатив виходять за рамки цих обмежень. Тому, щоб домогтися виділення коштів, активістам доводиться проводити тривалі й виснажливі адвокаційні кампанії — організовувати акції протесту, подавати на владу до суду, привертати увагу ЗМІ тощо.

Ця проблема пов’язана насамперед із неефективно організованою системою участі громадян у бюджетному процесі загалом. Про роз'яснювальну роботу влади серед населення (як використовувати гарантований законом демократичний інструмент) годі й мріяти, проте не виконуються навіть елементарні вимоги здорового глузду.

Громадськості зазвичай лише для галочки пропонують внести свої пропозиції вже на завершальних етапах планування бюджету міста. Або ж розподілити крихти, менш як 1%, у рамках бюджету участі. Однак навіть цими мізерними проєктами громадського бюджету (ГБ) часто не розвивають громади, а просто латають дірки, ремонтуючи шматки комунальних доріг або трубопроводів. Такі підходи і обмежені можливості для впливу громадян свідчать про те, що бюджетний процес в українських містах не є інклюзивним.

Влада тільки на папері пообіцяла громадськості можливість впливати на формування бюджету. Який, нагадаємо, сама громадськість і наповнює. Але часто, зважаючи на безвідповідальність і корупційність партій, котрі отримали більшість у радах, тільки прозорий і реальний механізм впливу жителів на розподіл ресурсів громади може стати гарантією її розвитку.

Рух ЧЕСНО розглянув, як в Україні реалізовано громадську участь у бюджетному процесі, а також дослідив, як функціонує громадський бюджет в умовах пандемії.

Акції, лобізм і суд як інструменти громадського впливу

2017 року Київрада надала статус офіційного парку території навколо підземної річки Почайна. Так вдалося добитися від влади реальних планів ревіталізації (буквально — повернення до життя) водойми. Цьому передували численні протести і звернення від громадського руху «Почайна», які тривали з 2015 року. Втім, фінансування робіт розпочалося лише у бюджеті 2021-го. На цей рік депутати виділили тільки 7 млн грн на облаштування парку (тоді як фінальна вартість проєкту 180 млн). Співзасновник руху «Почайна» і чинний депутат Київради Костянтин Богатов наразі не може назвати термін реалізації проєкту. Це залежить від того, скільки коштів депутати виділятимуть на парк щороку.

Київська краєзнавиця та голова руху "Почайна"  Аннабелла Моріна розповідає, як активістам щороку доводиться битися за виділення коштів на вже затверджені проєкти: «У 2020 році гроші на парк то виділялися, то знімалися. Дуже великими зусиллями ми добуваємо гроші на будівництво парку. Зокрема зв’язуємося з депутатами та пояснюємо необхідність. Також потрібно стежити за діями підрядника, контролювати весь процес».

Фейсбук/Константин Богатов

Активістка розповідає, що депутати і чиновники схильні привласнювати досягнення активістів і перетворювати їхні ініціативи на свої політичні або бізнес-проєкти. Так, організація домоглася надання статусу парку території біля озера Йорданське. «Почайна» займалася проєктною документацією і добивалася виділення коштів на парк. Уже після цього кілька депутатів із різних фракцій звернулися до міської ради стосовно виділення коштів.

«Після цього від одного з київських чиновників ми дізнаємося, що гроші на парк нібито було виділено «за квотою «Батьківщини», і тепер ця партія «все там вирішує». Хоча йдеться про бюджетні кошти і роботу багатьох активістів», — обурюється Аннабелла Моріна.

Інколи активістам доводиться добиватися виділення коштів на суспільно важливі проєкти через суд.

Виконавча директорка полтавської екологічної організації «Еколтава» Марина Цигрик розповідає, що вони ніколи не зверталися до бюджетів участі. «В Україні реалізація проєктів громбюджету може затягнутися на два-три роки. Не завжди є можливість чекати так довго», — пояснює активістка.

Громадська організація змогла пролобіювати і передати на координацію місцевій владі проєкт «Екобусів» — пересувних мобільних пунктів збору небезпечних відходів. Активісти у 2019 році виграли суд, де довели, що міська рада не приділяє уваги цій проблемі. Координація міськрадою «Екобуса» стала мировою угодою, на яку позивачі пішли з чиновниками. Відтоді пересувний пункт збору працює в місті.

«Екобус»

Рубрика

Натомість представники Полтавської обласної ради самі зацікавилися реалізацією такого проєкту. «Екобус» на території області запустили рік тому. За півроку обласна рада витратила на його фінансування близько 300 тис. грн. Стільки ж виділили громади із власних бюджетів. Утім, нинішнього року обласна рада дала задній хід і досі не виділила коштів на проєкт: автобус ніде не курсує.

Хоча йдеться про порівняно невеликі для бюджету області кошти. Для порівняння: мер Полтави Олександр Мамай нинішнього року лише на вітальні листівки для пенсіонерів витратив 775 тис. грн бюджетних коштів.

«Ми намагаємося привертати увагу до проблеми, готували петицію. Питання у принциповій позиції кількох людей, які приймають це рішення. Ми сподіваємося, що у другому півріччі «Екобус» знову почне працювати», — коментує проблему активістка.

Бюджетний процес і громадська участь: точки входу

В ефективній системі участі у плануванні та обговоренні бюджету зацікавлені не тільки громадяни, а й місцева влада. Попереднє обговорення пріоритетів місцевого бюджету додасть владі аргументів під час реалізації непопулярних рішень (а такі випадки теж трапляються, і жителів треба вміти переконувати), а головне — захистить від неефективних.

Можна виділити кілька ключових етапів бюджетного процесу на міському рівні на прикладі Києва:

• КМДА щороку подає раді проєкт рішення про основні напрями бюджетної політики міста на наступний рік.
• Проєкт основних напрямів бюджетної політики розглядає бюджетна комісія і затверджує на пленарному засіданні рада.
• КМДА подає у Київраду проєкт бюджету, сформований на основі бюджетних запитів розпорядників коштів, і програму економічного та соціального розвитку.
• Проєкт бюджету розглядають комісії Київради. Рада голосує за бюджет.

Дієвий інклюзивний бюджетний процес можливий за умови, що на кожному етапі планування працюють «точки входу» для критики і пропозицій із боку громадськості.

Експерт проєкту Ради Європи «Сприяння участі громадян у демократичному процесі прийняття рішень в Україні» Олексій Коваленко розповідає, що в Україні поширені лише формати громадської участі, які передбачають перевірку виконання бюджету: громадська експертиза та моніторинг результатів виконання бюджету.

Рух ЧЕСНО

Натомість інструменти участі у плануванні бюджету (громадські слухання щодо проєкту або звернення до депутатів з приводу написання бюджетної пропозиції) в Україні практично не працюють. Крім того, громадянам пропонують долучатися до обговорення лише на тому етапі, коли у проєкт бюджету вже не можна внести істотних змін.

«Консультуватися з громадою потрібно на етапі формування бюджетного плану, а не тоді, коли бюджетні пропозиції вже сформовано. Решта є просто легалізацією вже готового документа», — пояснює експерт.

Керуючий справами секретаріату в Київраді Ігор Хацевич розповів нам про плани Київради залучити громадян до обговорення бюджетних запитів головних розпорядників бюджетних коштів. Відповідно до норм нового бюджетного регламенту Київради, розпорядники бюджету мають оприлюднювати інформацію про заплановані видатки на наступний рік, отримувати зворотний зв’язок від громадян і проводити спільне обговорення, перш ніж подати бюджетний запит до департаменту фінансів. Утім, у зв’язку з карантинними обмеженнями проведення публічних обговорень проєктів бюджетних запитів було призупинено.

Але директор аналітичного центру Cedos Іван Вербицький у своєму дослідженні зауважує, що починати обговорення з цього рівня запізно. Після складання бюджетного запиту рішення про вибір певних проєктів уже фактично не переглядається. Втім, у багатьох інших українських містах немає навіть такої форми участі.

На сьогодні найдієвішим способом впливу залишається «вихід» на депутатів міської ради, які можуть ініціювати зміни у процесі розгляду проєкту бюджету в міській раді, зазначає експерт. Депутати ж, як ми вже зрозуміли, традиційно вимагають політичних дивідендів.

Громадський бюджет. Крихти з панського столу?

Зазвичай місцева влада пропонує громадам розподілити лише мізерний відсоток від загального бюджету міста — це громадський бюджет. У рамках бюджету участі (так теж називають цей демократичний інструмент прямого впливу громадян на розвиток своїх громад) жителі можуть подавати на розгляд свої проєкти. Ті з них, котрі набирають найбільшу підтримку громадян, мають шанс бути реалізованими. Зазвичай голосування відбувається на міських електронних платформах. Кожен голосуючий може підтримати обмежену кількість (у Києві — п’ять) проєктів.

На жаль, у більшості «сплячих» міст України бюджет участі ще не став ключовим помічником самоорганізації. Однак у ряді громад активні громадяни вже навчилися використовувати цей інструмент і претендують на масштабніші проєкти, ніж ті, які готова підтримувати влада. Зараз зазвичай ідеться про фінансування доволі дрібних місцевих ініціатив, жорстко обмежених рамками, що вже затверджені місцевими радами.

Вперше громадський бюджет було запроваджено в Україні 2015 року в трьох містах — Чернігові, Черкасах та Полтаві. На 2019 рік, за оцінкою програми «U-LEAD з Європою», програми громадського бюджету вже реалізовувались у 14% ОТГ по всій країні.

У 2021 році нові витрати, пов’язані з протидією поширенню COVID-19, в окремих містах поставили під сумнів реалізацію бюджету участі. Попри це, обсяг (хоч і мізерний) громадського бюджету в більшості великих міст не зменшувався. Вже це на тлі процесів, які відбуваються в країні, можна вважати здобутком системи бюджетів участі в Україні.

Рух ЧЕСНО

Найбільше обсяг громадського бюджету зріс у Львові та Полтаві. Не проводився конкурс проєктів нинішнього року лише у двох обласних центрах — Житомирі та Сумах.

У деяких містах були невдалі спроби обмежити фінансування громадського бюджету. Торік у Чернівцях депутати намагалися витратити виділені на нього кошти на інші потреби. Однак протести громадськості стали на заваді цим планам.

У Київраді розглядали рішення про зменшення обсягу партисипаційного бюджету зі 170 млн до 100 млн грн. Натомість, зокрема через невдоволення громадськості, обсяг бюджету участі зріс на 30 млн грн.

Варто зазначити, що з нинішнього року громадський бюджет буде реалізовуватися на всій території ТГ. Тому, наприклад, безпосередньо для Вінниці обсяг фінансування громадського бюджету не змінився: з виділених 10 млн грн 2 млн підуть на ініціативи у приєднаних до Вінницької ТГ населених пунктах.

У Івано-Франківську 10 млн із 18 млн грн громадського бюджету припадають на категорію «Ремонт малих вулиць». Для порівняння: на категорію «Об’єкти культурної спадщини» виділено лише 1,5 млн грн. Отже, в саму структуру громадського бюджету в місті вже закладено пріоритет проєктів, пов’язаних із благоустроєм, які мав би «закривати» основний бюджет міста. Вирішення проблем благоустрою у школах або житлових кварталах за рахунок бюджету участі — типова проблема цього інструменту в Україні.

Схожий випадок трапився в Запоріжжі у 2020 році. Місцеві журналісти писали, що два найдорожчі проєкти-переможці громбюджету були пов’язані з благоустроєм комунальних медичних закладів. Авторами обох виявилися працівники адміністрацій цих закладів. Отже, коштами громадського бюджету фінансувалися проєкти, на які мали б виділятися кошти з основного бюджету міста.

У менших містах криза, пов’язана з коронавірусом, теж не призвела до згортання громадських бюджетів. Так, у Кам’янці-Подільському фінансування залишилося на рівні 2 млн грн. А в Скадовську у 2021 році за підтримки міжнародної грантової програми вперше запущений процес реалізації бюджету участі — розроблено проєкт Положення про громадський бюджет і проведено тренінг для учасників координаційної ради.

У 2020 році в більшості великих міст України частка громадського бюджету порівняно з попереднім роком зросла. Вона коливалась у межах від 0,06% (Хмельницький) до 0,51% (Чернівці). У 2021 році ця тенденція тривала.

Рух ЧЕСНО

Втім, частка громадського бюджету в загальному бюджеті міста все ще істотно нижча, ніж у багатьох європейських містах. У кожному з українських міст громадяни долучаються до розподілу менш як 1% міського бюджету. Наприклад, у Парижі громадяни щороку розподіляють 5% бюджету міста. Це один із найвищих показників у світі.

На громадський бюджет виділяють кошти зі спеціального фонду бюджету міста (гроші, які розподіляють на цільові програми). Тим часом більша частина бюджету (загальний фонд) є нерозподільною. Її витрачають на першочергові потреби органу самоврядування — зарплати, комунальні послуги, матеріали тощо. Втім, навіть із урахуванням цього громадяни розподіляють у рамках бюджету участі дуже незначну частину бюджету свого міста.

Остаточно убезпечити громадські бюджети від спроб урізання може лише фіксація щорічної частки в загальному бюджеті.

«Це добре, що щороку обсяг громадського бюджету зростає, але вже на шостому році його існування настав час розвивати інструмент інституційно. Для цього потрібно закріпити відсоток громадського бюджету, такою є європейська практика», — коментує проблему координатор школи Громадського бюджету Києва Андрій Єрофєєв.

В Україні міські ради зазвичай встановлюють лише верхню планку обсягу громадського бюджету. Так, у Кропивницькому вона становить «до 1% від доходів загального фонду Кропивницької міської територіальної громади», у Дніпрі — до 0,5% бюджету, в Чернігові — до 1%.

Варто також відзначити поступове зростання частини містян, які голосують за проєкти. Так, у Києві вона збільшилася з 4,5% 2019 року до 5,2% 2020-го, у Львові — з 9,4 до 14,3%, у Дніпрі — з 3 до 10,6%.

В Україні на перешкоді бюджетам участі часто стають політичні та організаційні проблеми в міських радах.

Через конфлікт, пов’язаний із використанням адмінресурсу, згорнувся бюджет участі в Житомирі. Мер міста Сергій Сухомлин у 2018 році заветував результати голосування через можливі маніпуляції. Причиною стало масове голосування студентів за проєкти, які їм наказали підтримати у вишах. Фактично це був останній раз, коли в місті проводилося голосування за громадський бюджет у звичному форматі. У 2020 році напередодні виборів бюджет участі звівся до голосування за один із трьох запропонованих мерією проєктів, на який влада виділить 18 млн грн. Такий підхід дуже далекий від ідеї громадського бюджету. Громаду лише формально залучили до розподілу коштів і не дали можливості подавати власні проєкти.

У деяких містах ради намагаються виділити кошти на реалізацію громбюджету в умовах уже затвердженого бюджету міста. Так трапилося в Ужгороді 2019 року. Там депутати не заклали коштів у громбюджет ще перед початком голосування. Тому намагалися виділити їх через голосування на додаткові потреби бюджету вже після визначення переможців. Такі практики ставлять під ризик реалізацію вже обраних громадою проєктів або відкладають її в довгу шухляду.

Ужгородська міська рада

У Слов’янську реалізація місцевого бюджету участі нинішнього року стартувала, навіть попри те, що міська влада досі не прийняла бюджету міста. Координаційна рада вже завершила прийом проєктів від жителів, проте зазначає, що реалізація бюджету участі залежить від того, чи буде прийнято міський бюджет на поточний рік. Політична нестабільність у громаді може стати навіть більшим викликом для інструментів громадської участі, ніж додаткові витрати, пов’язані з карантином.

Громадський бюджет виявився одним із найстійкіших і найпопулярніших інструментів громадської участі в Україні. Тоді як громадські слухання та громадські приймальні згортаються в умовах карантину, громадські бюджети в українських містах показують значно вищий рівень стійкості.

Проте чимало проблем бюджетів участі в Україні все ще лишаються невирішеними. Велика частина проєктів-переможців зводиться до проблем благоустрою — ремонтів шкіл або побудови дитячих майданчиків, яких у повному обсязі не вирішує основний бюджет. Як наслідок, у громадському бюджеті переважно перемагають проєкти, спрямовані на латання дірок основного міського бюджету. Але навіть на таких речах місцеві депутати часто будують власну піар-кампанію.