Кардинальна територіальна реформа — вимога часу

У день чергової річниці прийняття Конституції України на шпальтах DT.UA з'явилася "стаття-SOS" Ю.Мостової. Сила правдивих акцентів і оцінок щодо нинішнього буття держави Україна приголомшує навіть професіоналів, котрим є що сказати і запропонувати. Справжнє українське відродження не відбувається і неможливе з багатьох причин, на які вказує автор резонансної статті. Претендуючи на "чесну консиліумну дискусію", ми знову повертаємося до невідкладної і водночас надскладної проблеми, яку нещодавно (в ДТ №18) актуалізував народний депутат України, екс-голова Одеської ОДА Сергій Гриневецький. Кардинальна територіальна реформа за своєю значущістю стоїть в одному ряду з найбільш доленосними рішеннями, які мали б бути прийняті і здійснені в незалежній Україні.

Юрій Ганущак, який першим (і вельми критично) відгукнувся на публікацію С.Гриневецького, вважає ідею кардинальної реформи наявного територіального устрою країни "ненауковою фантастикою… безіменних науковців". Насправді цю ідею обстоюють учені економісти, які здобули науковий ступінь доктора наук і професорські звання у радянські часи, і в перші роки незалежності відігравали помітну роль у вітчизняному політикумі та обіймали досить високі посади службовій ієрархії: Володимир Черняк (народний депутат СРСР, народний депутат України ІІІ-ІV скликань), Василь Шевчук (міністр охорони навколишнього природного середовища і ядерної безпеки України), Сергій Тулуб (заступник секретаря Ради національної безпеки і оборони України, лауреат Державної премії України).

Перша публічна стаття - "Від областей до країв" з'явилася 10 років тому (2 жовтня 2002 р.) в газеті "Урядовий кур'єр". Затим дана ідея ініціювалася в монографічних дослідженнях - "Економічна безпека і політика. Із досвіду професійного аналітика". - К.:Знання,2004; "Актуалітети політики розвитку". - К.: Знання, 2009. Цим ми хочемо підкреслити, що на наші переконання, кардинальні зміни в територіальному устрої країни - це вимога часу, а отже, визначальний актуалітет сьогодення. Адже кардинальна зміна територіального устрою означатиме реальний крок до державного ладу, який відтворюватиме баланс інтересів усіх верств населення і, що не менш важливо, - запит на патріотично налаштованих й інтелектуально озброєних регіональних і місцевих лідерів. А це - ключова передумова для справжнього відродження української державності.

За 22 роки існування української держави вітчизняна економіка не досягла рівня розвитку, який вона демонструвала в складі СРСР. Нагадаємо, що Україна в 90-х роках минулого століття у світовому вимірі мала досить успішний вигляд. Маючи населення від світового рівня 0,1 %, Україна виробляла 2% світового ВВП і володіла 6,5% світового наукового потенціалу. Однак за останні два десятиліття принципово важливі макроекономічні показники впали в рази. Втративши "стартовий капітал" і експлуатуючи сьогодні фізично й морально зношені виробничі фонди, Україна демонструє модель відносин і зв'язків, яка характерна для слаборозвинених країн - розміщення на своїй території екологічно і техногенно небезпечних виробництв водночас із масовим імпортом із-за кордону залежалої продукції та морально застарілих технологій.

Попри офіційні заяви про статистичну динаміку, країна цивілізаційно не розвивається. Таким чином, не подолавши кризу своєї історії, українська держава вже потрапила в кризу цивілізаційної перспективи. І це при тому, що Україна - одна з небагатьох країн, яка має винятково сприятливі природно-кліматичні умови (відсутність вивержень, землетрусів, торнадо, ураганів, цунамі тощо), щедро обдарована унікально родючими землями та розмаїттям природних ресурсів, є центром щонайменше чотирьох світових транспортних коридорів; і, що особливо важливо, ми - працелюбний народ, генетично націлений продуктивно господарювати, створювати добробут власними головами і руками. Отже, в Україні, як в ніякій іншій країні світу, є все, щоб жити заможно і переконливо демонструвати цивілізаційні перспективи.

Однак для "цивілізаційного спурту" необхідно і важливо чітко визначити те реформаційне "ab ovo", спираючись на яке стане можливим запустити в дію систему найважливіших пріоритетів соціально-економічного розвитку. Повністю погоджуючись із висловленими Ю.Мостовою застереженнями та пропозиціями, ми водночас вважаємо, що вимогою часу є радикальна територіальна перебудова, яка зламає усталену бюрократичну споруду і закладе передумови для фінансового оздоровлення регіонів, посилить можливості і роль місцевого самоврядування. Саме з цього етапу стане можливо здійснювати комплекс принципових і якісних зрушень в політико-економічній системі України.

По суті, нині чинна владна вертикаль виконавчої влади побудована не знизу догори, як це має бути за цивілізаційними критеріями, а навпаки - згори донизу. Така авторитарна споруда є хронічно дряхлою, оскільки позбавляє місцевий рівень фінансової незалежності і перетворює переважну більшість регіонів на дотаційні. Дотаційні регіони прагнуть якомога більше вижебрати коштів із загальнодержавного бюджету, не піклуючись про їх ефективне використання, а економічно самодостатні - не менш наполегливо прагнуть зменшити перерахування зібраних коштів до центру. Водночас суб'єкти економічної діяльності приховують доходи і не платять повних податків ні місцевій владі, ні центральній. Зрозуміло, що у рамках існуючої системи адміністративно-територіального устрою узгодження полярних інтересів Центру і непомірно подрібнених регіонів не має перспектив.

Українці, може навіть більше, ніж деякі інші народи, люблять свою батьківщину, свій край, тому споконвіку виокремлюють себе за територіальною приналежністю. Не випадково у назві української держави - корінне слово "краї". У більшості країн світу назва держави походить від самоназви народу, що її населяє. В українців - навпаки, етнічна самоназва походить від поняття території заселення. Ми - люди, які живуть у краї,і становимо державу, назва якої походить від поняття своєї рідної землі. Українець не бачить потреби підкреслювати у назві своєї батьківщини конкретні визначальні якості - що вона "чудова", "сонячна", "благодатна" чи якась інша - для нього всі вони укладаються у безмежне поняття власного краю.

Психологія внутрішньої відокремленості "малого українця" від держави склалася і панує не тому, що історична доля тривалий час не давала нам власної держави. Швидше за все, сама байдужість і навіть неповага населення до всіх гілок державної влади зумовлюється однією причиною. До цього часу все, що українець у змозі надбати і має, - він добув самовідданою працею на рідній землі; при цьому жодна влада не могла додати й крихти до його добробуту. На жаль, вона налаштована і здатна лише відбирати. Не в останню чергу через це сьогодні на території України превалюють депресивні регіони. Розрив у фінансуванні конституційних гарантій громадян між регіонами України залишається невиправдано значним.

Основною структурною одиницею успадкованого Україною регіонального поділу є відносно невелика за населенням і економічним потенціалом область. Поділ на області відбувався просто за суб'єктивним волевиявленням Центру і нерідко за випадковими ознаками. Зауважимо, що в дореволюційні часи губернії територіально були набагато більшими. Наприклад, вся Лівобережна Україна була однією Малоросійською губернією. А за часів гетьмана Скоропадського в Україні було всього 14 губерній і 120 повітів.

Для нинішньої влади і при чинному територіальному устрої здійснення ринково конструктивних ініціатив є непосильним завданням. Здійснення політики цивілізаційного розвитку можливе передусім за умови запровадження такої системи адміністративно-територіального устрою України: Автономна Республіка Крим, 8 країв, міста зі спеціальним статусом, райони, міста, райони в містах, селища і села. Використавши дану модель, С.Гриневецький замість терміна "край" вжив базове поняття "регіон", що не впливає на суть назрілих змін. У більш конкретному вимірі йдеться про створення країв у такому складі наявних областей:

Автономна Республіка Крим; Донецький край (Донецька, Луганська області); Карпатський край (Львівська, Івано-Франківська, Чернівецька, Закарпатська області); Київський край (Київська, Кіровоградська, Черкаська, Чернігівська області); Подільський край (Вінницька, Хмельницька, Тернопільська області); Поліський край (Волинська, Рівненська, Житомирська області); Придніпровський край(Дніпропетровська, Запорізька області); Причорноморський край (Одеська, Херсонська, Миколаївська області);Слобожанський край (Харківська, Сумська, Полтавська області);

Як бачимо, географічні межі пропонованих країв фіксують зумовленість етнічним складом населення регіону, історичним шляхом заселення території, структурою виробничого потенціалу та тіснотою внутрішньорегіональних зв'язків. Жодна з ознак не є визначальною. Україна як держава - унітарна, але ж і багатогранна, тому за будь-яким одним із численних параметрів не можна чітко визначити межі бодай одного територіального утворення потрібних масштабів. Головна мета нової структури - укрупнення територіальної одиниці до рівня насамперед фінансової самодостатності та потужного економічно-господарського потенціалу.

Якщо розглядати край як основну ланку географічного поділу країни, то населений пункт стане первинною ланкою адміністративно-територіального устрою держави. Йдеться про надання повної самоврядності кожному селу, селищу місту. Українські міста мають досвід самоврядування ще з ХІУ століття. Значна кількість навіть повітових містечок користувалося повноваженнями Магдебурзького права. На сьогодні і в парламентських республіках, таких як Італія й Австралія, і у президентських республіках, як США і Франція, і навіть конституційних монархіях, як Нідерланди і Норвегія, - найширше самоврядування притаманне населеним пунктам, а не більшим чи меншим регіональним утворенням. Лише на первинному рівні, де люди проживають, спілкуються, приймають життєво важливі рішення і реально залежать одне від одного, відчувають існування інтересів, відмінних від особистих, - мають найширше реалізовуватися принципи місцевого самоврядування.

Може скластися хибне уявлення, нібито реорганізація територіальної влади означає лише укрупнення областей. Крайу жоднім разі не стане новим втіленням нинішньої області, де обласний центр стягує до себе капітали, культурний і виробничий потенціал, найбільш освічені та професійні кадри. Крайовий центр не буде регіональною столицею у звичному розумінні - він має бути лише місцем перебування крайової влади. В умовах сучасного розвитку інформаційно-комунікаційних технологій і електронних мереж практично всі питання, що можуть виникнути у громадянина до державних органів будь-якого рівня, мають оперативно вирішувалися без особистого контакту і не лише виключно за місцем свого проживання.

У найкращому разі навіть державні установи крайового рівня не обов'язково мають міститися саме у крайовому центрі. Навпаки, держава буде стимулювати рівномірне розміщення культурно-освітнього, наукового та виробничого потенціалу рівномірно по всій території країни - зрозуміло, з урахуванням наявності природних ресурсів та інших особливостей. Про можливість такого підходу твердить керівник Генеральної схеми планування території України Володимир Нудельман (ДТ № 22-23).

Дуже важливою є форма первинного подання ідеїтериторіальної реформи до уваги всього населення. Назрілі територіальні зміни мають бути всебічно обговорені найширшим загалом, серед різних соціальних верств - у творчих, виробничих, наукових колективах, на зборах жителів міст, селищ і сіл. Ідея територіальної реформи має прозвучати одночасно по всій державі, окремо від будь-якої іншої події, що здатна відвернути увагу громадян навіть на короткий час, - лише в такому разі вона буде сприйнята як доленосна загальнонаціональна думка.

Слід заздалегідь передбачити можливі аргументи, за допомогою яких буде критикуватися пропонована концепція. Насамперед дехто відразу заявить, що створення економічно самодостатньої, значної за площею, населенням та виробничим потенціалом територіальної одиниці неминуче посилить сепаратистські настрої, тобто створить загрозу цілісності держави.

Щодо таких побоювань слід нагадати, що прагнення до сепаратизму і відокремлення зовсім не обов'язково має спиратися на економічну самодостатність. Доречно нагадати, що реальні сепаратистські домагання у світі дуже часто не мають реального економічного підґрунтя. Найближчий сусід України, Придністровська республіка, набула свого статусу зовсім не завдяки величі масштабів, та й Кримська автономія - далеко не найбільший регіон в Україні. Укрупнення нинішніх областей не викличе додаткових загроз унітарній спрямованості української державності. Про це аргументовано зазначив С.Гриневецький у своїй статті.

Не секрет, що умови для виникнення територіальних антидержавних амбіцій виникають при слабкості центральної влади та невдалих механізмах її здійснення. Фактично поза увагою громадськості є той факт, що державна власність, яка перебуває в розпорядженні так званих довірених керуючих, - джерело колосальних суспільних втрат. Фонд дивідендів, що формується в акціонерних товариствах, не надходить до державного бюджету роками, зате справно наповнює кишені корумпованого директорату. Тому система економічних відносин має бути побудована таким чином, щоби можливість корупційних діянь була мінімізована. А ця проблема не може бути розв'язана за нинішньої адміністративної системи, яка виключає принцип регіональної і місцевої фінансової самодостатності.

Головна мета побудови нової територіальної структури - укрупнення територіальної одиниці до рівня повної (передусім фінансової) самодостатності. Голови крайових державних адміністрацій мають призначатися президентом і затверджуватися парламентом. Статус керівника представницького органу (крайової Ради) має обмежуватися роллю координатора її засідань, але не повинен передбачати права прийняття будь-яких одноособових рішень. Лише за наявності економічно самодостатніх, об'єднаних спільністю історичного шляху, етнічними та культурними інтересами, країв може бути ефективно реалізована ідея двопалатного парламенту, в якому нижня палата (кількісно скорочена утричі від розмірів нинішнього парламенту) має відбивати інтереси партійно-політичної структуризації суспільства, а верхня - обстоювати крайові пріоритети й інтереси місцевого рівня.

Для реалізації загальнодержавної політики у ряді сфер - військовій, правоохоронній, судовій, соціальній та інших - слід відокремити територіальні інституції їх реалізації від географії крайового поділу. Так, межі військових та прикордонних округів мають встановлюватися таким чином, щоби вони не збігалися з географічними кордонами адміністративних утворень. Аналогічним чином має розмежовуватися територія держави для здійснення судочинства, розподілу пенсійних коштів, при створенні виборчих дільниць для виборів до загальнодержавних представницьких органів.

Правоохоронні структури мають чітко розділятися на два рівні - муніципальний та загальнодержавний, при цьому регіональні органи загальнодержавної поліції бажано навіть розміщувати не в тих містах, де розташовані органи крайової влади. Це питання треба ретельно, без зайвого поспіху продумувати в процесі реалізації реформи адміністративно-територіального устрою, бо наперед важко передбачити всі можливі варіанти. Головне - закласти принцип, за яким не допускається концентрація всіх сфер, що охоплюють суспільне життя в регіоні, в руках однієї регіональної влади.

На рівні такої одиниці, як край, будуть сконцентровані достатні ресурси, аби покласти на нього відповідальність за забезпечення базових соціальних гарантій громадян, підтримання громадського порядку, розвиток національно-етнічних особливостей місцевого населення. Водночас це зумовить створення економічно самодостатньої, значної за площею, населенням та виробничим потенціалом територіальної одиниці (а це визначальна передумова ліквідації наявних ознак депресивності та соціальної нерівності регіонів), зменшення адміністративно-управлінського апарату, порушить, а затим і зламає налагоджені тіньові і корупційні схеми.

В Україні є вагомий резерв збільшення доходної бази бюджетів - тіньова (не облікована) економічна діяльність. Залучити її до фінансування суспільних потреб спроможна лише місцева влада, яка здатна розкрити заплутані схеми приховування доходів. Але для цього вона має дістати реальну можливість не лише залучати кошти до бюджету, а й витрачати їх на потреби населення регіону. Сподівання, що детінізація можлива через вплив центральних контролюючих органів, марні. Як виявилося, всі їхні зусилля впливають на тіньову економіку так само, як коса на бур'ян - від цього він тільки стає густішим та цупкішим.

Водночас загальнодержавні податки мають встановлюватися на єдиному для всіх регіонів рівні, а податкова база і методика їх нарахування мають бути ретельно обґрунтовані з тим, щоби врахувати реальну диференціацію регіонів. Плоска шкала оподаткування має зникнути, оскільки на сьогодні - це інструмент фінансового захисту національного олігархату. При цьому первинна ланка, тобто кожен населений пункт, повинна мати власну фінансову базу - місцеві податки, збори, затверджені законом відрахування від загальнодержавних податків, а також доходи від використання муніципальної власності. Все це і формуватиме доходну частину місцевих бюджетів.

Саме крайова модель територіальної реформи забезпечить чітку вертикаль виконавчої влади, відкриє коридор свободи для місцевого самоврядування, у рази скоротить чиновницько-бюрократичний апарат, а отже, межі і наявний потенціал нині тотальної корупції. Завдяки такій територіальній оптимізації відчутно зменшиться кількість депресивних регіонів, не будуть такими полярними розриви в їх соціально-економічному розвитку.