Адміністративно-територіальний устрій: де вихід?

Наявна на сьогодні система адміністративно-територіального поділу та виконавчої влади побудована не знизу догори, як це має бути, а навпаки - згори донизу. Подібна авторитарна споруда є досить стійкою, проте виключає активізацію місцевої ініціативи та мобілізацію власних ресурсів розвитку. Зазвичай регіони прагнуть розширити свої владні повноваження, водночас перекладаючи на центр забезпечення соціально-економічних потреб своїх жителів. Зрозуміло, що така модель територіального устрою потребує кардинальної перебудови.

Така системна реформа належить до переліку якісних змін, яких усі бажають, але водночас остерігаються і побоюються. За своїм значенням і впливом на життя громадян України її можна прирівняти щонайменше до пенсійної реформи, бо вона стосується кожного, незалежно від віку, статі та соціального становища.

17 травня виповнився рік із часу виходу указу президента України про створення Конституційної асамблеї, завданням якої, серед іншого, визначено підготовку та схвалення Концепції внесення змін до Конституції України, подання її президентові України (далі - Концепція). Звісно, що саме Концепція має стати тим каркасом, навколо якого зводитиметься будівля майбутніх конституційних змін, особливе місце серед яких, на моє глибоке переконання, має зайняти науково обґрунтована модель територіальної реформи.

На березневому засіданні Ради регіонів президент України наголосив на необхідності і важливості реформи місцевого самоврядування, яка має відбуватися на засадах децентралізації владних повноважень, консолідації ресурсного забезпечення та стратегічного планування розвитку територіальних громад. Ні децентралізація, ні консолідація, ні стратегічне планування неможливі без адміністративно-територіальної реформи кардинального характеру і змісту.

Про це, до речі, чітко вказується і в преамбулі Концепції: "Збереження диспропорційності та архаїзму радянської системи адміністративно-територіального устрою як основи існування нераціональної територіальної організації влади (відсутність цілісної території адміністративно-територіальної одиниці базового рівня, перебування територіальної громади села, селища, міста у складі іншої територіальної громади або на території іншої адміністративно-територіальної одиниці, територіальної громади району в місті), призводять до конфлікту компетенції, як між органами місцевого самоврядування, так і між органами місцевого самоврядування та місцевими органами виконавчої влади, а відтак до неналежного рівня організації регіональної та місцевої влади, малоефективного управління суспільним розвитком на відповідній території".

І з цим важко не погодитися. Але будь-яка системна реформа базується на трьох китах: зміст, засоби та кінцева мета (доцільність) проведення. Нагадаю, що у 2005 р. була заявлена (тодішнім віце-прем'єром з питань адміністративно-територіальної реформи) спроба зрушити з місця цю вкрай важливу проблему. Але запропонована концепція адміністративно-територіальної реформи викликала таку хвилю негативних емоцій, що про неї довелося забути на роки. Більше того, досвід довів - навіть згадка про кардинальні зміни, які передусім зачіпають інтереси очільників обласних та місцевих владних інституцій і структур, може стати каталізатором невдоволення. А враховуючи той факт, що вибори в нашій країні
відбуваються мало не раз на два-три роки, бажаючих знизити свої рейтинги шляхом навіть конче назрілої, але непопулярної серед місцевого чиновництва реформи не так уже й багато.

Нещодавно в інтерв'ю DT.UA віце-прем'єр Олександр Вілкул висловився на користь широкого обговорення реформи на рівні суб'єктів місцевого самоврядування і наголосив: "як зручно територіальним громадам, так і треба робити". Зрозуміло, що при проведенні адміністративно-територіальної реформи потрібно прислухатися до позиції громадськості. Хоча досвід показує, що за результатами обговорення ми отримаємо несподіваний результат - кожне село, у крайньому разі селище, наполягатиме на тому, що статус районного центру має отримати саме воно. І, звісно, одна половина буде за об'єднання районів і перенесення районних центрів, а інша - проти.

Посилання на досвід Польщі, де формування нового адміністративного рівня відбувалося за принципом "знизу вгору" недоречне. Якщо справедлива теза про те, що "Україна - не Росія", то так само справедливою буде і теза "Україна - не Польща". За рівнем розвитку громадянського суспільства, так само як і за рівнем розвитку суспільної свідомості, ми значно поступаємося нашим східноєвропейським сусідам. І взагалі, коли ми говоримо про європейську інтеграцію, не забуваймо, що сучасна Європа - це Європа регіонів.

Інша річ, що сама реформа має бути серйозно продуманою, прорахованою і достатньо тривалою в часі. І в основі її має бути відповідь на питання кінцевої мети територіальної реформи.

Почнемо з того, що Україна - одна з небагатьох держав, потенційно здатних забезпечити себе всім необхідним для сталого розвитку. Цьому сприяють вигідне географічне розташування (через територію країни історично проходили міжнародні торговельні шляхи, яким на зміну прийшли міжнародні транспортні коридори), природно-кліматичні умови, унікально родючі землі та розмаїття природних ресурсів (які включають у себе не тільки традиційні енергоносії (вугілля, нафту і газ, а й значний ресурс для розвитку альтернативної енергетики).

Але водночас Україна - це погано керована територія. І проблема тут не у відсутності владної вертикалі чи поганій підпорядкованості регіонів центру. У Зверненні президента України до Верховної Ради VII скликання "Про внутрішнє і зовнішнє становище України в 2012 році" зазначено: "Одним із перспективних напрямів протидії кризовим ризикам та відновлення позитивної динаміки економіки України є консолідація місцевих ресурсів розвитку, оптимізація їх використання на основі узгодження економічних інтересів і об'єднання зусиль регіонів, держави, бізнесу і громадськості.Практична реалізація в Україні нової регіональної політики передбачає новий формат відносин регіонів з центром, відмову від патерналістських очікувань щодо гарантованої та регулярної державної допомоги, перехід регіонів та громад до системного освоєння власних ресурсів, розкриття та ефективної реалізації внутрішнього потенціалу розвитку".

Але у тому-то й проблема, що чинна вертикаль влади, побудована згори вниз, за сучасних умов є анахронічною. Так, вона є стійкою, але водночас і вразливою, оскільки суттєво обмежує місцеві ініціативи і мобілізацію тих самих власних ресурсів розвитку, про які йдеться у зверненні президента.

Базовою одиницею успадкованого Україною регіонального поділу є відносно невелика за населенням та економічним потенціалом область. Поділ на області, межі і склад яких у більшості випадків встановлювався за критеріями, які мало враховували історичні умови заселення, етнонаціональний склад, економічні зв'язки тощо, відповідав вимогам радянської адміністративної системи, де місцеве самоврядування і, тим більше, незалежність місцевих громад від центру навіть у другорядних питаннях існували лише декларативно. Можна згадати історію формування меж сучасних областей. Коли 1932 р. в Україні запровадили обласний поділ, було всього п'ять областей. Наприклад, територія Одеської області охоплювала повністю або частково територію сучасних Одеської, Миколаївської, Херсонської та Кіровоградської областей. Але рік від року межі області змінювалися, з неї виділялися нові адміністративно-територіальні одиниці, аж поки в 50-х рр. остаточно не сформувалися нинішні межі.

Деякі області, такі як Закарпатська та Чернівецька, навпаки, відображають істо-рію формування кордонів сучасної України (ще одна "історична" область - Ізмаїльська була об'єднана з Одеською у 1954 р.).

Межі районів змінювалися ще частіше. Варто нагадати, що за радянських часів визначальним фактором при їх визначенні була "кількість комуністів та партійних осередків". Звідси така разюча нерівномірність у розмірах та чисельності населення в наявному міжрайонному та обласному територіальному поділі.

В цілому можна констатувати, що "область" є відносно невеликою, оскільки інакше вона втрачала б безпосередній контакт з низовими ланками. Тому існуюча в чинних масштабах область як ключова ланка державної адміністративної системи дієздатна лише як провідник стратегії центральної влади, що забезпечує її ресурсами, проте практично недієздатна як самостійний суб'єкт в умовах демократичної системи державного устрою і ринкової економіки. Нинішня управлінська структура на місцях абсолютно інерційна й націлена на відтворення традиційних функцій за будь-яких обставин.

Не секрет, що створення вертикалі влади було цілком адекватною реакцією на відцентрові тенденції, які на той час охопили пострадянський простір. Сьогодні відвертих ризиків сепаратизму не існує. Але це не означає, що його загрозу остаточно подолано. Достатньо згадати останній випадок зі святкуванням Дня Перемоги, коли органи місцевого самоврядування трьох західних областей, усупереч закону, відмовилися відзначати це свято. А від ігнорування окремих законів до відвертого сепаратизму відстань може виявитися не такою вже й далекою.

Саме подібні "суперечки" на ідейному ґрунті формують сьогодні потенційний федералістський тренд. Бажання перейти до федеративного устрою має під собою сьогодні не стільки економічне, скільки політичне або культурне підґрунтя. Але прихильники федерації чомусь забувають просту річ: неважливо, як називається державний устрій, важливо, які повноваження має влада на місцях. Можна проголосити федерацію, але при цьому зберегти в центрі всі фінансові важелі, право на призначення керівників ключових територіальних підрозділів тощо. І федерація перетвориться на законодавчий блеф. А можна проводити таку регіональну політику, яка дасть регіонам достатньо повноважень, надійну фінансову основу і значною мірою погасить історико-культурні розбіжності.

За останні роки виявилися нові ризики й виклики, які вже впливають на ситуацію в регіонах і вимагають перегляду адміністративно-територіального поділу.

По-перше, зростання трудової міграції з проблемних та депресивних територій (як правило, сільської місцевості та районних центрів) до центрів економічної активності, якими переважно є обласні центри. Переважно мігрують люди найбільш продуктивного віку - від 20 до 40 років. Наслідком є скорочення кількості населення на селі, накопичення демографічних проблем (зростання кількості населення похилого віку), а в перспективі - обезлюднення цілих територій. Уже сьогодні є райони, де мешкає стільки ж населення, скільки в одному мікрорайоні такого міста мільйонника, як Одеса, із перспективою скорочення населення. Але в кожному такому районі є адміністрація, міліція, суди, прокуратура та інші бюрократичні структури. І навіть натяк на можливість ліквідації району викликає хвилю обурення і спротиву.

По-друге, у містах обласного значення посилюється концентрація виробничих, фінансових, людських та інших ресурсів. Зрозуміло, що це відбувається за рахунок периферії. У зверненні президента наводяться такі дані: у Донецькій області найбільші обсяги інвестицій зосереджені на підприємствах Донецька - 54,7% загального обсягу; Маріуполя - 17,1; Горлівки - 6,5; Артемівська - 5,5; Макіївки - 4,8%. У Харківській області 87,5% обсягу прямих іноземних інвестицій надійшло безпосередньо до міста Харкова. У Дніпропетровській області за обсягами прямих іноземних інвестицій лідерами є міста Кривий Ріг - 64,7% та Дніпропетровськ - 26%. Такі тенденції характерні для всіх регіонів.

Причому у найгіршому становищі опиняються малі міста і райцентри, життєдіяльність яких залежить від роботи одного-двох підприємств. В умовах кризи деякі з населених пунктів поставлені на межу виживання.

По-третє, зростання регіональних диспропорцій в економічному розвитку веде до дезінтеграції єдиного економічного простору країни, зростає тенденція до замикання регіональних економік. Цьому сприяє й експортна орієнтованість цілих галузей, які локалізовані в межах окремих областей. Пошлемося на фахівців Національного інституту стратегічних досліджень, які вказують на низьку інтенсивність господарських зв'язків у межах країни і на слабку економічну зацікавленість підприємств у формуванні зв'язків із контрагентами всередині країни. Частка міжрегіонального обороту у ВВП країни протягом останніх років не перевищує 25%.

Але крім економіки є ще й інші дані, які вражають. За результатами минулорічного опитування, проведеного Київським міжнародним інститутом соціології та Інститутом прав людини і запобігання екстремізму та ксенофобії IHRPEX, 36% українців ніколи не виїздили за межі своїх регіонів. Про який єдиний культурний та інформаційний простір ми можемо говорити, коли інколи в одній області практично не знають, що відбувається в сусідній. А є ще й сільські райони, де діти шкільного віку жодного разу не були в обласному центрі.

Світова фінансово-економічна криза тільки загострила означені тенденції. Саме тому одним з основних завдань адміністративно-територіальної реформи є зняття наявних диспропорцій у соціально-економічному розвиткові територій, забезпечення рівного доступу громадян до соціальних та адміністративних послуг незалежно від місця проживання.

Очевидно, що сьогодні існує протиріччя між статтями 132 і 133 Конституції України. Вимоги статті 132 Основного Закону щодо "поєднання централізації і децентралізації у здійсненні державної влади, збалансованості соціально-економічного розвитку регіонів, з урахуванням їхніх історичних, економічних, екологічних, географічних і демографічних особливостей, етнічних і культурних традицій" не можуть бути реалізовані в межах адміністративно-територіальної структури, передбаченої статтею 133 Конституції.

Існує кілька варіантів і планів адміністративно-територіальної реформи. Дехто пропонує дворівневий адміністративний поділ: громада-округ, за яким центром округу стають економічні, освітні й культурні центри, із виключенням районної ланки. Але подібне подрібнення може ускладнити стратегічне планування розвитку окремих територій.

Запропонована Концепція реформування місцевого самоврядування пропонує залишити трирівневий адміністративно-територіальний поділ: громади, райони, Автономна Республіка Крим, області, місто Київ та місто Севастополь. Говорячи про наявний проект Концепції реформування місцевого самоврядування, слід зазначити, що деякі її положення викликають запитання. Так, одним з критеріїв формування поділу влади є такий: "територія адміністративно-територіальної одиниці визначається на основі доступності послуги швидкої допомоги в ургентних випадках та пожежної допомоги і має не перевищувати 20 хвилин". З теоретичної точки зору це цілком виправдано і, головне, соціально справедливо. Навіть якщо брати районний рівень як базовий, то за нинішнього стану інфраструктури в сільській місцевості треба буде створювати один райцентр на два-три села. А якщо взяти до уваги хуторську систему розселення, де залишилися хутори з десятком-двома мешканців, куди інколи навіть і дороги немає, то зазначені вище параметри є практично недосяжними.

У вигідному становищі опиняються переважно населені пункти, розташовані вздовж автошляхів державного та міжнародного значення. Залізниця скорочує кількість пасажирських потягів, добре відома "електричка", яка раніше ходила раз на дві години і давала можливість вільно пересуватися в межах регіону, тепер ходить лише один-два рази на день. Місцева авіація та місцевий водний транспорт (катери на підводних крилах), які раніше слугували засобом комунікації як усередині областей, так і між областями, зникли як інфраструктурне явище.

Тому, можливо, є сенс підійти до реформи місцевого самоврядування з іншого боку і поставити логічне запитання - наскільки означена реформа дозволить вирішити проблему поганих шляхів, зайнятості населення, незадовільного медичного обслуговування, неякісної освіти, взагалі, дасть змогу
подолати наявний розрив у рівні життя жителів аграрних районів і жителів потужних
промислових міст та обласних центрів?

Наша проблема полягає в тому, що взаємопов'язані реформи відбуваються різночасно і разом із тим різновекторно. Уже вкотре доводиться ретранслювати принципово важливу тезу - реформа місцевого самоврядування неможлива без одночасних змін податкової та бюджетної системи. У нас податкову і бюджетну реформи вже провели. Є певні позитивні зрушення у створенні фінансової бази місцевих рад.

Але при цьому важливо не випускати з уваги й таке питання. Сьогодні, як відомо, основою місцевих бюджетів має бути податок з доходів фізичних осіб. Не секрет, що нинішня система оподаткування заганяє заробітну плату в тінь, що істотно знижує прибутки місцевих бюджетів і фактично зводить нанівець усі спроби створити нові робочі місця.

Переконаний, що в контексті реформи місцевого самоврядування та адміністративно-територіальної реформи слід насамперед порушити питання про реформування заробітної плати. На сьогодні відсутній зв'язок між кількістю і якістю праці та її оплатою. На часі створення особливої процедури, спрямованої на систематичний контроль за станом оплати праці і перегляд мінімальної заробітної плати. Заробітна плата ні за яких умов не може знижуватися. Адже нині те, що недоплачується найманим працівникам, марнотратиться на розкіш чи вивозиться за кордон.

Очевидно також, що сьогодні мусимо приділити значну увагу міжрегіональній співпраці, формуванню економічних макрорегіонів, споріднених між собою спільною галузевою спеціалізацією, географічними умовами. Можливо, є сенс створити міжрегіональні економічні ради, які б здійснювали координацію економічної діяльності, сприяли б організації міжрегіональної співпраці, розвиткові внутрішнього ринку, розробці спільних проектів - наприклад, у питаннях розвитку аграрного ринку, - науковому співробітництву, створенню та реалізації туристичних продуктів. Це дозволить зробити і нариси майбутнього адміністративно-територіального устрою.

Деякі науковці пропонують готуватися до здійснення кардинальної територіальної реформи, у результаті якої замість 24 дрібних областей з'явиться 8 потужних територіально-адміністративних утворень. У більш конкретному вимірі йдеться про такий територіальний поділ держави Україна: Автономна Республіка Крим; Донецький регіон (Донецька, Луганська області); Карпатський регіон (Львівська, Івано-Франківська, Чернівецька, Закарпатська області); Київський регіон (Київська, Кіровоградська, Черкаська, Чернігівська області); Подільський регіон (Вінницька, Хмельницька, Тернопільська області); Поліський регіон (Волинська, Рівненська, Житомирська області); Придніпровський регіон (Дніпропетровська, Запорізька області); Причорноморський регіон (Одеська, Херсонська, Миколаївська області); Слобожанськийрегіон (Харківська, Сумська, Полтавська області).

Саме така модель територіальної реформи, на думку вчених, забезпечить чітку вертикаль виконавчої влади, консолідує грошово-фінансові ресурси, у рази скоротить бюрократичний апарат, а отже, межі й наявний потенціал нині тотальної корупції. Завдяки такій територіальній оптимізації істотно зростуть інтенсивність і міцність внутрішньорегіональних зв'язків, відчутно зменшиться кількість депресивних регіонів, не будуть такими полярними розриви в соціально-економічному розвитку.

Показовими сьогодні є наміри нашої сусідки Румунії, яка планує провести адміністративно-територіальну реформу і створити замість наявного 41 повіту 8 регіонів, передавши їм певну частину повноважень центральних органів влади. Але до того ще 1998 р. в Румунії було створено регіони розвитку, які безпосередньо не є адміністративними одиницями, а слугують координації регіонального розвитку. Можливо, є сенс скористатися досвідом сусідів.

Очевидно, що проблеми нового адміністративно-територіального устрою мають знайти своє відображення у Концепції змін до Конституції, над якою працює Конституційна асамблея. Але спочатку маємо отримати чіткі відповіді на широкий комплекс можливих проблем і наслідків, які неминуче супроводжують кардинальні зміни в політико-економічному устрої країни. Головне, що сьогодні після тривалого затишшя проблематика реформування територіального устрою і місцевого самоврядування знову постає на весь зріст. Хотілося б, щоб така суспільно вагома справа не розчинилася в морі повсякденних справ і не стала жертвою звичної для політичного бомонду дріб'язкової політичної боротьби.

Зрозуміло, що і далі уникнути широкого обговорення даної проблеми в суспільстві неможливо. Але в умовах нинішнього стану громадянського суспільства вкрай нагальною є потреба подання даної ідеї для роздумів усьому широкому загалу співвітчизників.