ІМПІЧМЕНТ ІЗ ПРАВОВИМ ОБЛИЧЧЯМ

Питання щодо імпічменту Президента постає наразі в періоди загострення політичної боротьби і, на превеликий жаль, ще не стало предметом серйозного дослідження.Ті, хто набрався сміливості торкнутися цієї теми, у своїх працях здебільшого коментують статтю 111 Конституції України або ж порівнюють її норми з аналогічними нормами основних законів держав, утворених на теренах колишнього СРСР, чи зі світовим досвідом країн розвинених демократій. Але не відповідають на запитання фундаментального, а потім вже і прикладного характеру: що таке є імпічмент, які для цього найбільш прийнятні підстави, нарешті, якою повинна бути процедура імпічменту, його правові наслідки, що необхідно зробити аби конституційні положення про імпічмент Президента набули реального змісту. Єдине в чому всі вони одностайні і переконані — так це у складності процедури імпічменту і необхідності її регламентації на законодавчому рівні.

Треба зазначити, що українські законодавці вже неодноразово переймалися цією проблемою. Нагадаю про проект закону «Про порядок усунення з поста Президента України (імпічмент)», внесений на розгляд парламенту у січні 2001 р. народними депутатами України Г.Буйком і П.Кузнєцовим, законопроект за тією ж назвою, запропонований у липні 2002 р. народними депутатами Г.Буйком та В.Сіренком, та проект закону про процедуру усунення Президента України з поста в порядку імпічменту, представлений у серпні 2002 р. народним депутатом М.Рудьковським. Не вдаючись до детального аналізу цих документів, зауважу, що їм притаманна така спільна риса, як намагання авторів максимально деталізувати положення статті 111 Конституції України, і не вистачає, на мій погляд, головного — фундаментального теоретичного осмислення проблеми, а від того і її правильного правового вирішення.

Як державно-правовий інститут імпічмент був уведений у парламентську практику Англії в кінці XIV століття і застосовувався щодо урядовців, у тому числі й радників короля. Його мета полягала у відстороненні від справ вищих посадових осіб держави, які виявилися неспроможними здійснювати покладені на них обов’язки. Той імпічмент був судовою за формою і політичною за змістом процедурою притягнення цих осіб до відповідальності вищим представницьким органом держави.

Сучасне смислове навантаження поняття «імпічмент» досить різноманітне. Імпічмент трактується як спеціальна процедура обвинувачення за рішенням парламенту вищих посадових осіб держави у випадках порушення ними законів даної країни, як особливий порядок судочинства у справах про злочини, скоєні вищими службовими особами, як процедура притягнення до суду парламенту вищих посадових осіб держави. Під імпічментом також розуміють процедуру притягнення парламентом до відповідальності вищих посадових осіб у випадках скоєння ними певних злочинів. Авторитетний американський юридичний словник дає таке трактування: «Імпічмент — це розгляд у квазіполітичному суді кримінальної справи, порушеної проти державного службовця». Іноді імпічмент трактують як парламентську процедуру, пов’язану з позбавленням президента недоторканності у зв’язку зі скоєнням ним певного злочину. На думку прибічників цього підходу до визначення імпічменту, позбавлення президента недоторканності (імунітету від переслідування за вчинення кримінального злочину) супроводжується усуненням його з посади (поста). Імпічмент можна тлумачити і як одну з форм конституційної відповідальності.

Варто відзначити, що конституційно-правові доктрини більшості зарубіжних країн грунтуються на принципі політичної невідповідальності президента. При цьому можливість юридичної відповідальності за здійснення тяжких правопорушень не виключається. Наприклад, Конституція Латвії зазначає, що президент республіки за свою діяльність не несе політичної відповідальності. Конституція Чеської Республіки встановлює, що президент республіки не несе відповідальності за здійснення своїх функцій. Аналогічна норма міститься в Конституції Республіки Болгарія із застереженням щодо винятковості дій, які кваліфікуються як державна зрада і порушення Конституції.

Різноманітне тлумачення терміна «імпічмент» пов’язане перш за все з тим, що ця процедура в кожній державі істотно відрізняється за підставами і суб’єктами імпічменту, що зумовлює значно більше відмінностей, ніж загальних рис.

Стаття 111 Конституції України не дає визначення імпічменту. Однак аналіз інституту імпічменту та огляд його доктринальних тлумачень в українській науці конституційного права дозволяє дійти висновку, що імпічмент — це особлива процедура притягнення до відповідальності Президента України, що поєднує юридичну кримінальну і конституційну відповідальність, які реалізуються шляхом осуду Президента, дострокового припинення його повноважень і усунення з посади. Таке формулювання зумовлене, по-перше, підставами для імпічменту — вчинення державної зради або іншого злочину (ч. 1 ст. 111 Конституції України), які підпадають під дію кримінального закону, а по-друге — всією процедурою, що закінчується відстороненням Президента від влади.

Треба зауважити, що імпічмент одночасно є і процедурою позбавлення Президента недоторканності, хоча в Конституції України ця теза не акцентується, що, на мій погляд, свідчить про правову незавершеність інституту президентської недоторканності навіть у порівнянні з депутатською недоторканністю (стаття 80 Конституції України). Хочу ще раз звернути увагу на те, що визначення імпічменту має принципове значення для з’ясування підстав застосування та особливостей його процедури.

У статті 111 Конституції України встановлено таку процедуру (порядок) усунення Президента України з поста Верховною Радою України. Питання про імпічмент ініціюється більшістю від конституційного складу Верховної Ради. Для проведення розслідування Верховна Рада створює спеціальну тимчасову слідчу комісію, до складу якої включаються спеціальний прокурор і спеціальні слідчі. Висновки і пропозиції тимчасової слідчої комісії розглядаються на засіданні Верховної Ради. За наявності підстав парламент не менш як двома третинами свого конституційного складу приймає рішення про звинувачення Президента України. Рішення про усунення Президента з поста в порядку імпічменту приймається Верховною Радою не менш як трьома четвертими від її конституційного складу після перевірки справи Конституційним судом України та отримання його висновку щодо додержання конституційності процедури розслідування і розгляду справи про імпічмент та висновку Верховного суду України про те, що діяння, в яких звинувачується Президент України, містять ознаки державної зради або іншого злочину.

Зі змісту конституційної норми можна зробити висновок, що вказаний вище порядок передбачає настання спочатку конституційної відповідальності і лише після усунення Президента з посади — кримінальної, що суперечить фундаментальним положенням Розділу ІІ «Права, свободи та обов’язки людини і громадянина» Конституції України, стаття 62 якого проголошує: «Особа вважається невинуватою у вчиненні злочину і не може бути піддана кримінальному покаранню, доки її вину не буде доведено в законному порядку і встановлено обвинувальним вироком суду». Таким чином, по Конституції України усунення Президента з посади в порядку імпічменту грунтується на тому, що конституційна відповідальність настає до визнання особи винною (щодо скоєння кримінального злочину) у судовому порядку, як це передбачено тією ж Конституцією.

За Конституцією України порядок імпічменту має квазісудовий характер, тобто містить деякі елементи досудових процедур — створення спеціальної тимчасової слідчої комісії, призначення спеціального прокурора, спеціальних слідчих, пред’явлення обвинувачення (парламентом), надання висновку Верховним судом України. Однак сам судовий процес відсутній: немає судових засідань, змагальності і диспозитивності сторін, свободи у наданні доказів, їх дослідженні та доведенні їхньої переконливості перед судом, а головне — не вистачає обвинувального вироку суду, згідно з яким особу можна вважати винною у скоєнні злочину.

Такі конституційні протиріччя є невирішеними як у теоретичному, так і в практичному сенсі, оскільки стаття 124 Конституції України наголошує, що: «Правосуддя в Україні здійснюється виключно судами. Делегування функцій судів, а також привласнення цих функцій іншими органами чи посадовими особами не допускаються».

Частина друга цієї ж статті зазначає, що юрисдикція судів поширюється на всі правовідносини, які виникають у державі. Отже, правомірно поставити запитання: чи поширюється юрисдикція судів на правовідносини з імпічменту, а якщо поширюється, то якого суду і на які саме відносини? Чи вправі суб’єкти процедури імпічменту оскаржувати на їхній погляд неправомірні дії інших суб’єктів цієї ж процедури до суду, а якщо вправі, то до якого і в якому порядку? Які норми, зокрема Кримінально-процесуального кодексу України, є процесуальним підгрунтям для таких звернень?

Ще більше запитань виникає за відсутності чітко регламентованої на законодавчому рівні процедури імпічменту. Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України посадові особи органів державної влади зобов’язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачений Конституцією та законами України. Проте стаття 111 Конституції України ні межі, ні спосіб дії суб’єктів процедури імпічменту не визначає. Зокрема це стосується спеціального прокурора, спеціальних слідчих та тимчасової слідчої комісії. Не визначені права та обов’язки захисників, свідків, експертів, без яких важко уявити сьогодні будь-який процес. Не врегульовані кримінально-процесуальним законодавством і дії Верховного суду України як суб’єкта конституційної процедури, зокрема не визначено, хто, у якому складі і яким чином готує та затверджує висновок Верховного суду України про те, що діяння, в яких звинувачується Президент України, містять ознаки державної зради або іншого злочину.

Не менш суперечливе в юридичному плані гіпотетичне запитання щодо долі Президента після його імпічменту. Суд якої інстанції порушить кримінальну справу проти громадянина, який ще вчора був Президентом України? Яким чином будуть здійснені такі фундаментальні принципи судочинства, як незалежність і неупередженість суду, змагальність і диспозитивність сторін, за наявності висновку Верховного суду України, в якому вже міститься преюдиція щодо винності особи? Яким чином і у який спосіб буде здійснюватися апеляційне і касаційне провадження, коли найвища судова інстанція (Верховний суд України) вже висловила свою позицію? Або ж: як мусить діяти Верховна Рада України, якщо суд першої інстанції чи Апеляційний суд винесе виправдувальний вирок? Хто і як в такому випадку зобов’язаний поновити на посаді Президента? У який спосіб буде відшкодована завдана Президенту моральна і матеріальна шкода? Безумовно, вищевикладене свідчить, щонайменше, про наявність в існуючій процедурі імпічменту цілої низки нерозв’язаних протиріч.

Підсумовуючи вищенаведене, хочу підкреслити, що сучасна конституційна процедура імпічменту є внутрішньо суперечливою, юридично незавершеною і нелегітимною з правової точки зору. Імпічмент в редакції статті 111 Конституції України неможливий як такий, що порушує фундаментальні природні і конституційні права людини, зокрема право на справедливий судовий розгляд і право на захист.

Вища посадова особа, проти якої ініційований процес імпічменту, як і кожна звичайна людина, повинна мати можливість захистити себе і відкинути звинувачення за допомогою і в рамках чітко регламентованої правової процедури. Така регламентована процедура, що нині є відсутньою в Конституції і законах України, повинна передбачати, на мій погляд, відповідні процесуальні інструменти (способи) захисту особою, проти якої порушено процес, своїх прав і свобод, включаючи і судові елементи.

З огляду на вищенаведене, процедура імпічменту, на відміну від нині існуючого порядку, повинна складатися з двох основних етапів, а саме: ініціація імпічменту і зняття президентської недоторканності, по-перше, та судовий розгляд справи, по-друге.

При цьому послідовність процедури, передбачена частинами 2, 3, 4 і 5 статті 111 Конституції України на першому етапі не змінюється, але потребує деякого уточнення. Так, питання про імпічмент ініціюється більшістю від конституційного складу Верховної Ради. Для проведення розслідування Верховна Рада створює спеціальну тимчасову слідчу комісію, до складу якої включаються спеціальний прокурор і спеціальні слідчі. Висновки і пропозиції тимчасової слідчої комісії розглядаються на засіданні Верховної Ради. За наявності підстав парламент не менш як двома третинами свого конституційного складу приймає рішення про зняття президентської недоторканності. Зауважимо, що при цьому питання винності Президента в скоєнні злочину не розглядається, оскільки це не є функцією парламенту.

Другий етап імпічменту повинен передбачати розгляд справи у двох судових інстанціях: Конституційному суді України — щодо дотримання конституційної процедури ініціації імпічменту і зняття президентської недоторканності, Верховному суді України (палата з кримінальних справ) — щодо винності особи у скоєнні державної зради або іншого злочину. При цьому судовий процес відбувається за участю спеціального прокурора, який на підставі висновків тимчасової слідчої комісії висуває і підтримує від імені держави обвинувачення. Цей процес здійснюється з дотриманням усіх процесуальних засад, передбачених для кримінального судочинства, включаючи можливість апеляційного оскарження рішення палати до пленуму Верховного суду України. Вказаний висновок грунтується на тому, що в чинній Конституції не передбачені в якості підстави для імпічменту інші порушення, зокрема, ті, які не містять ознак кримінального злочину, проте є несумісними із обійманням посади Президента.

З моменту набуття сили обвинувальним вироком Верховного суду України повноваження Президента автоматично припиняються. Винесення виправдувального вироку означає припинення процедури імпічменту і поновлення президентської недоторканності.

Така регламентована процедура може бути єдиним легальним засобом додержання законності при здійсненні процесу притягнення до відповідальності вищої посадової особи держави. Саме такий порядок певною мірою знімає конституційні суперечності і дає відповіді на запитання, поставлені вище.

Крім того, передбачений у Конституції України механізм стримувань і противаг вимагає детальної регламентації на рівні закону. Будь-який елемент зазначеного механізму без детальної правової процедури його реалізації загрожує перетворитися на норму-декларацію, а її можна сприймати як конституційний принцип, до якого треба прагнути. Спроба реалізувати цей механізм без його нормативного закріплення у чинному законодавстві України призведе до порушення принципу верховенства права, основних прав та свобод людини і громадянина, а відтак — є неконституційною.