Український конституціоналізм: від кризи — до ладу

Зараз український конституціоналізм перебуває у глибокий кризі, про що свідчать багато ознак. Триває гостра дискусія з фундаментальних питань конституційного творення. По-перше, яка конституція сьогодні потрібна країні: говоримо про черговий етап конституційної модернізації, чи має бути повністю перезапущена конституційна матриця держави. По-друге, як прийматимемо конституцію - парламентом чи на всенародному референдумі? По-третє, якою має бути на сучасному етапі модель політичному режиму, які гарантії від узурпації влади? Невирішеність цих питань означає вичерпаність ресурсів пострадянського конституціоналізму. Водночас для України, для політиків - це своєрідний виклик, що потребує продовження широких конституційних дебатів саме у ракурсі конструювання нового конституційного порядку. Потрібно фіналізувати пострадянську версію конституціоналізму і переходити на сучасні стандарти європейської конституційної держави.

Питання конституційного ладу в Україні є визначальним на політичному порядку денному впродовж усього 20-річного періоду державності. Як відомо, Україна - ще достатньо молода держава, хоч і вже має власну конституційну історію. Кілька конституційних актів - 1996-го, 2005-го, 2010 років - свідчать про те, що країна продовжує шукати оптимальну для себе конституційну модель. Процес конституційного творення виявився тривалим, як і в багатьох пострадянських країнах, і виконував низку фундаментальних завдань. Від установчих - встановлення де-юре суверенної держави - до вибудовування нової ліберально-республіканської архітектури владних та політичних інститутів, переходу до правової держави. Каркас державності Конституцією був встановлений, однак ще й досі не сформований конституційний порядок як система правових уявлень та традицій, що є вищим імперативом для функціонування всієї суспільно-політичної системи.

Швидкий перехід до демократії, прийняття Конституції на базі ліберальних західних моделей випереджали перехідний стан пострадянського суспільства й еліт. Слабке громадянське суспільство, відсутність незалежного правосуддя, хиткі традиції прав людини викликають деформації цінностей конституціоналізму. Наявна проблема конституційного буття - той розрив, що складається між конституційними деклараціями та конституційною реальністю. Успадкований патерналізм і патерналістський до-конституційний договір між людиною та владою істотно перешкоджає формуванню повноцінного конституційного суспільного договору. Останній може бути сформований лише на основі правосуб'єктності людини, її громадянських і політичних прав. Тому для конституційного транзиту характерним є феномен конституційного тексту без конституційних цінностей. Одне слово, Конституція без реального конституціоналізму.

Головний родовий дефект української Конституції полягає в тому, що еліти постійно намагаються використати її як інструмент перерозподілу влади, легітимації власних інтересів. Тому пострадянський конституціоналізм формується у постійній динаміці політичної боротьби. Парадокс українського конституціоналізму полягає також у тому, що, з одного боку, Конституція визначає правила гри, довгострокову політичну кон'юнктуру, а з іншого - саме політики, котрі конкурують за владу, приймають рішення, якою має бути Конституція. Звідси Конституція залишається продуктом, по суті, елітних домовленостей. Саме "політичні війни" еліт знижують якість політичних інститутів, що встановлюються Конституцією. Тому одним із головних фокусів конституційного процесу має бути конституційне творення сучасного парламентаризму та відповідального урядування.

Парламент: політичне представництво і відповідальність за уряд

Парламент - один зі стовпів конституційного порядку. Водночас в Україні він є головним генератором політичних криз. Нинішня каденція Верховної Ради фактично засвідчує, що олігархічна модель парламентаризму вже не може працювати ефективно. Постійне блокування роботи парламенту, фронтальний розкол на більшість і опозицію, неконституційний порядок ухвалень рішень, систематичні порушення Закону про регламент, політична корупція створюють патовий клінч, який неможливо вирішити самими лише технічними чи політичними засобами. Будь які домовленості, що можуть бути досягнуті, а прикладів уже є немало, руйнуються на тлі деградуючої парламентської системи.

Парламент потребує конституційного реформування з метою створення реального інституту політичного представництва народу, а не правлячого класу. Це, своєю чергою, означає, що депутат має нести подвійну відповідальність - перед своїми виборцями та перед політичною силою, яку він представляє; працювати всю депутатську каденцію на постійній основі; бути присутнім та відповідальним за своє голосування у сесійному залі, і, врешті-решт, відстоювати колективні інтереси громади, суспільства. Ця політична модель парламенту є відповіддю на тиск виборців, активність суспільства. Сьогодні вже не можна ігнорувати інтереси суспільства, яке активно заявляє, що має намір боротися за свої інтереси, за їх представництво і захист на вищому законодавчому рівні.

Нестабільність нинішнього парламенту обумовлена не лише політичними, а й структурними чинниками. Заслуговує уваги ідея переходу до двопалатного парламенту. Верхня палата - сенат (палата регіонів) - має представляти інтереси регіонів і займається конвергенцією регіональних та національної політик, бути запобіжником політичного й законодавчого радикалізму нижньої палати. Верхня палата має формуватися за мажоритарною системою у два тури голосування, щоб забезпечити високий рівень представництва. Нижня палала - національні збори - забезпечує загальнонаціональне політичне представництво на основі однієї з моделей пропорційного представництва. Модель двопалатного парламенту розвиває парламентаризм, робить взаємозалежними сильну легітимність і високу відповідальність. Водночас двопалатний парламент - реальний інструмент у системі стримувань та противаг, кращих балансів у розподілі владних повноважень.

Якщо поглянути на український парламент і парламентаризм із інституційної точки зору, його місця у відносинах із виконавчою владою, то в Україні конституційно був запрограмований сильний парламент, що обумовлено взятою за основу доктриною його суверенітету. Роль парламенту - важлива в механізмі забезпечення легітимності формування та функціонування уряду. Парламент отримує представницький мандат для того, щоб мати вплив на склад і діяльність уряду. Водночас чинна Конституція наділяє уряд легітимністю через президента. Це сприяє розмиванню та ослабленню впливу парламенту на уряд. Звідси, відносини парламенту й уряду, зважаючи на нестійкість парламентської більшості, мають взаємоблокуючий, а не взаємозалежний характер. Парламентські кризи - це насамперед кризи урядів, і навпаки.

Конституціоналізації має підлягати також місія парламенту з формування уряду та дотримання політичного курсу. Потрібна сильна зв'язка парламент - уряд, а у разі недієздатності такого тандему оптимальним виходом має бути розпуск парламенту. Рішення про розпуск парламенту має приймати президент за результатами консультацій із прем'єр-міністром, спікерами палат парламенту і голів парламентських фракцій. Таким чином, як вибори парламенту, так і його розпуск будуть пов'язані взаємною відповідальністю з виконавчою владою, що становить основу сучасної доктрини європейського конституціоналізму.

Вибори: відкриті списки та справедливе волевиявлення

Стандарти вільних, чесних, справедливих виборів лежать у фундаменті конституційної інженерії виборчих систем. Ефективність тієї чи іншої виборчої системи перебуває в тісній кореляції з якістю політичного класу та розвитком політичних партій. Відмітними рисами українських політичних партій є їх вождистський характер, партійна автократія, переважно олігархічні джерела фінансування. Це - "партії верхів". Вони становлять собою закриті лобістські клуби, що беруть участь у виборах з метою легалізації своєї участі у пострадянський політичній економії перерозподілу ресурсів та пошуку рент. Саме такій партійній системі відповідає виборча модель закритих пропорційних списків, коли виборцям доводиться голосувати за рейтинги вождів. Партійні списки формують лідер та внутрішнє коло, а виборці не мають жодних інструментів впливу на якість виборчих списків. Значною мірою з цієї причини рівень професіоналізму та компетентності депутатського корпусу Верховної Ради від виборів до виборів знижується.

Загальною рисою виборів у пострадянських країнах є заміщення чесного виборчого процесу маніпулятивними виборчими технологіями, часто - прямим підкупом виборців. Дані статистичних досліджень щодо вартості виборчих кампаній в Україні, порівняно з країнами Європи, свідчать про надмірні й малоефективні витрати і практику нечесної виборчої боротьби. Слід зазначити, що нинішня змішана виборча система не привела до істотних змін у якості виборчого процесу та селекції кандидатів. Більше того, маніпуляцій на виборах не стає менше, навпаки - вони поширюються. Окрім вищезазначеного, під час останніх парламентських виборів фіксувалися маніпуляції із формуванням виборчих дільниць, вплив на суддів у процесі оскарження рішень щодо підрахунку результатів виборів, тощо. Можна нагадати, що у Верховній Раді досі немає п'яти депутатів від мажоритарних округів, у яких ЦВК визнала за неможливе встановлення результатів волевиявлення, попри майже мільярдну вартість системи відеофіксування, можливості якої так і не було використано для отримання об'єктивної інформації про результати виборчого процесу.

Розблокувати герметичні виборчі списки можна шляхом розширення впливу виборців на вибір кандидатів. З цієї точки зору, а також з урахуванням уже певної політичної структуризації суспільства, прийнятною може стати виборча система з регіональними відкритими списками. Якщо ж узяти змішаний варіант, то мажоритарна частина має бути з голосуванням у два тури. За моделлю змішаної системи по мажоритарці мало б обиратися близько 150 депутатів, а за пропорційною частиною -
300 депутатів. У разі двопалатного парламенту, обрання нижньої палати може відбуватися за моделлю пропорційної системи з відкритими списками.

Забезпечення чесних і вільних виборів можливе лише за умов належного судового і конституційного контролю. Практика діяльності адміністративних судів свідчить про порушення прав на справедливий і чесний суд. Суди стали ревізувати результати народного волевиявлення, що є порушенням міжнародних стандартів виборчого права та практики Європейського суду з прав людини. З метою ліквідації впливу суду на виборчий процес можна запозичити німецьку модель судового контролю за результатами парламентських виборів. Так, у Конституції України можна було б прописати процедуру, яка б передбачала надання у 15-денний термін Конституційним судом висновку про додержання вимог конституційності виборів до парламенту за депутатським поданням. Це звузить ситуації, коли суди шляхом ухвалення рішень про визнання результатів голосування недійсними на окремих виборчих дільницях ревізують результати народного волевиявлення.

Уряд: довіра та відповідальність

Формування уряду в умовах пострадянського конституціоналізму і далі переважно залежить від президента, а не від парламенту. Не випадково більшість пострадянських країн, і Україна - не виняток, обрали змішану форму правління. Водночас, на відміну від своїх західних зразків, президентсько-парламентське правління тут модифіковане саме під політичні реалії, в рамках яких трактування повноважень президента на практиці проявляється у широкому контролі над урядом.

Одним із ключових впливів на уряд є прерогатива президента, по суті, на одноособове формування Кабінету міністрів. Тим часом слабкість механізмів впливу на формування уряду з боку парламенту призводить до втрати взаємозалежності цих інститутів. Слабкий парламентаризм, інфантильність урядів, домінування президенціалізму не забезпечує належного рівня підзвітності і підконтрольності уряду народові.

Загалом, парламентська процедура формування уряду дозволяє забезпечити належний рівень легітимності кабінету й оперативно реагувати на політичні виклики, знизити ризики частих змін урядів. Існують також інституційні інструменти для ефективного функціонування уряду. У цьому контексті можна розглянути дві моделі стримувань та противаг. Перша - конструктивний вотум, коли відставка уряду відбувається шляхом голосування в парламенті не проти чинного голови уряду, а за нову кандидатуру на цю посаду. Друга - вотум довіри, коли Кабінет міністрів вносить на розгляд парламенту законопроект, схвалення якого є підтримкою політичного курсу уряду, а несхвалення означає, що уряд іде у відставку.

Що стосується конституційного оформлення відповідальності уряду, то нинішня подвійна відповідальність Кабінету міністрів перед главою держави та парламентом на практиці звужена до відповідальності перед президентом. Конституційна практика така, що прем'єр-міністр має реалізовувати президентський політичний курс, а не курс парламентської політичної коаліції, партії, що перемогла на виборах і отримала мандат довіри від народу. Глава уряду має проводити політику, яку підтримує парламентська більшість. Тим часом більшість у нинішніх політичних реаліях схильна підтримувати президента як впливовішого гравця. Тому прем'єр, як і уряд у цілому, позбавлені стимулів для проведення більш самостійного й відповідального курсу.

З метою усунення цих невідповідностей потрібно, аби уряд був підзвітним та підконтрольним парламенту. А відповідальність президента за уряд має бути насамперед політичною - як лідера партії, а не адміністративною. Це одна з істотних ознак пострадянських політичних режимів, що відтворює традицію так званої виконавчої вертикалі влади - пострадянської моделі управління, яка досі залишається неподоланою.

Для контролю парламенту над урядом є перевірені конституційною практикою політичні інструменти: інститут інтерпеляції (звіти членів уряду), висловлення вотуму недовіри, тощо. Парламенту має належати виключне право припиняти повноваження Кабінету міністрів, відправляти його або окремих його членів у відставку. Уряд має складати повноваження перед президентом у зв'язку з обранням парламенту нового скликання. Задля забезпечення належної відповідальності уряду має бути також запроваджена загальна і галузева відповідальність урядів. Загальна відповідальність уряду передбачає обов'язковий звіт прем'єр-міністра перед парламентом, за результатами обговорення якого може бути прийняте рішення про висловлення вотуму недовіри уряду. Галузева відповідальність передбачає відповідальність міністрів за свій напрям роботи, ефективність діяльності свого міністерства, і за результатами політичних дебатів у парламенті може бути прийняте рішення про його відставку.

І насамкінець - про порядок ухвалення змін до Конституції. Наразі маємо два конкуруючих правових режими. Перший - конституційний, тобто той, що визначений XIII розділом чинної Конституції і підтримується низкою рішень Конституційного суду. Другий - законодавчий, передбачений Законом України "Про всеукраїнський референдум", відкриває можливість внесення змін до Конституції референдумом за т. з. "народної ініціативи". Останній (закон), як бачимо, досі так і не визнаний неконституційним, а, відповідно, дорога до народного плебісциту формально-юридично залишається відкритою. Видається, що принцип ієрархії правових актів за їх юридичною силою так і не став складовою сучасного правового мислення і практичної політики. Втім, проблема все ж таки в сутності очікуваних змін, і, зокрема, в тому, чи забезпечать вони шлях України до суспільного прогресу та конкурентоспроможності.

У підсумку, головний дефект конституційного процесу в Україні полягає в тривалій несформованості конституційного порядку як системи правових цінностей, що є вищим імперативом для функціонування всієї суспільно-політичної системи. Конституційні акти поки що не стали ціннісною основою загальнонаціонального суспільного договору, а продовжують підтримувати життя пострадянської системи псевдоконституційних пактів еліт, які займаються перерозподілом влади та привілеїв. Потрібно фіналізувати пострадянську версію конституціоналізму та переходити на сучасні стандарти європейської конституційної держави.