Хто розслідуватиме фінансові злочини в Україні?

Передвиборні політичні обіцянки конвертуються в реальні законопроєкти, яких так чекало експертне середовище. Тим часом окремі з цих документи викликають, м'яко кажучи, відверте здивування. Саме так сталось із законопроєктом стосовно роботи Державного бюро розслідувань, який зовсім не відбиває прозахідних підходів у діяльності органів правопорядку. Ще один документ украй стурбував експертне середовище: він стосується створення органу досудового розслідування, якому стануть підслідні злочини, що прямо чи опосередковано заподіюють шкоду публічному інтересові у сфері фінансів. Раніше передбачалося, що назвуть його "Служба фінансових розслідувань" або "Національне бюро фінансових розслідувань". Згодом ідея змінилась, і було підготовлено законопроєкт про Фінансове бюро розслідувань (ФБР). Вже у фінальній версії документа - Бюро фінансових розслідувань як центральний орган виконавчої влади. Тим часом назва сама по собі проблеми не становить. Корабель можна назвати як завгодно, важливо - якими технічними характеристиками наділять його творці, щоб потім новообраний капітан "правоохоронного човна" зміг ефективно ним керувати. Отже, про все це по черзі.

Розмови про створення нового окремого органа досудового розслідування, який отримає частину підслідності інших органів правопорядку, ведуться вже кілька років. Однак у законопроєкті, поданому народним депутатом Данилом Гетьманцевим, не закладено норм, котрі б ліквідували підрозділи Нацполіції і Служби безпеки України, що наразі розслідують нерелевантні для них кейси. Зрештою, до БФР мають перейти повноваження щодо розслідування економічних злочинів, зокрема за 25 статтями Кримінального кодексу (статті 204, 205, 205-1, 206, 206-2, 209, 209-1, 210, 211, 212, 212-1, 218-1, 219, 220-1, 220-2, 222-1, 223-1, 223-2, 224, 229, 231, 232, 232-1, 232-2, 233 КК), а також додаткової підслідності - 5 статей (статті 192, 200, 216, 358, 366), а також досудове розслідування за статтею 222 КК, якщо розмір предмета злочину або завданої ним шкоди в 1500 і більше разів перевищує розмір прожиткового мінімуму для працездатних осіб на час вчинення злочину.

Законопроєктом визначаються основні завдання БФР і деталізовано принципи міжнародного співробітництва, взаємодії та обміну інформацією з іншими органами державної влади, включно з органами правопорядку (Нацполіцією, ДБР, НАБУ, СБУ), право доступу до реєстрів та баз даних тощо. Гарантії діяльності БФР також передбачені: наприклад, особливим порядком відбору, призначення та звільнення працівників, які мають спеціальні звання, а також вичерпним переліком підстав для припинення їхніх повноважень; забороною незаконного втручання у діяльність БФР; належною оплатою праці та соціальними гарантіями працівників; підпорядкованістю посадових осіб Бюро лише прямому і безпосередньому керівнику; правовим захистом та забезпеченням особистої безпеки працівників Бюро фінансових розслідувань, їхніх близьких родичів.

Під час роботи БФР будуть задіяні детективи, а не слідчі й оперативники. Це можна вважати позитивною новелою, зважаючи на здобутий досвід у роботі детективів Національного антикорупційного бюро України. В законопроєкті деталізовано повноваження співробітників БФР - наприклад, за обґрунтованим письмовим запитом ознайомлюватися в органах публічної влади з документами та іншими матеріальними носіями інформації, необхідними для розслідування відповідних злочинів, в тому числі такими, які містять інформацію з обмеженим доступом. Окрім цього, залучати на добровільній основі, у тому числі на договірних засадах, кваліфікованих спеціалістів, включно з іноземцями, з будь-яких установ чи організацій для забезпечення виконання повноважень Бюро. Також, за пред'явленням службового посвідчення, безперешкодно входити до органів публічної влади, а за письмовим розпорядженням керівника Бюро чи його заступника, керівника територіального управління Бюро чи його заступника - безперешкодно проходити до зони митного контролю, пунктів пропуску через державний кордон України. На підставі відповідного рішення суду на строк до 10 діб опечатувати архіви, каси, приміщення (за винятком жилих) чи інші сховища, брати їх під охорону, а також вилучати предмети і документи у порядку, передбаченому Кримінальним процесуальним кодексом України. Крім того, можуть здійснювати конфіденційне співробітництво, у тому числі на договірних засадах, дотримуючись умов добровільності цих відносин, матеріально й морально заохочувати осіб, які надають допомогу Бюро. У цілях оперативно-розшукової діяльності та досудового розслідування створювати інформаційні системи й вести оперативний облік в обсязі та порядку, передбачених законодавством. І насамкінець - виступати як представник інтересів держави під час розгляду у закордонних юрисдикційних органах справ про захист прав та інтересів держави з відповідних питань, а також залучати з цією метою юридичних радників, включно з іноземними.

Структура БФР - центральний апарат і не більше 7 територіальних управлінь (майже копія Державного бюро розслідувань). До Бюро входитимуть підрозділи детективів, інформаційно-аналітичні, оперативні, оперативно-технічні підрозділи, підрозділ міжнародного співробітництва та інші підрозділи. Структуру центрального апарату і територіальних управлінь затверджує керівник Бюро фінансових розслідувань за погодженням із міністром фінансів. Проте незрозуміло, навіщо керівникові незалежного органу досудового розслідування погоджувати структуру з керівником іншого органу публічної влади. Граничну чисельність працівників Бюро фінансових розслідувань взагалі встановлює Кабінет міністрів України. Це відвертий нонсенс, адже таким чином може бути роздуто штат співробітників до розмірів "два НАБУ і три ДБР".

Тепер про порядок призначення керівника БФР. Керівник Бюро фінансових розслідувань призначається на посаду Кабінетом міністрів України за поданням, знову ж таки, міністра фінансів. При цьому для забезпечення прозорості й неупередженості при відборі кандидатів на посаду керівника Бюро фінансових розслідувань міністр може оголошувати консультативний конкурс. Порядок проведення консультативного конкурсу визначається профільним міністерством. Тут навіть коментарі зайві, необов'язковість конкурсу є наріжним каменем для незалежності керівника органу досудового розслідування.

У статті 15 прописані виключні повноваження міністра фінансів стосовно БФР. Вони досить фундаментальні й широкі, що загалом сплітається в єдиний підхід: орган має бути "контрольованим". По-перше, міністр забезпечує формування та реалізацію державної політики у сфері протидії підслідним БФР злочинам і контролює її реалізацію. По-друге, погоджує і подає на розгляд Кабміну розроблені Бюро та міністерством проєкти законів, актів Уряду з питань діяльності БФР. По-третє, затверджує стратегічні програми діяльності та визначає пріоритетні напрями роботи Бюро, затверджує плани його роботи і приймає письмовий звіт про діяльність БФР. По-четверте, забезпечує виконання міжнародних договорів України, які належать до сфер діяльності Бюро. По-п'яте, забезпечує ведення та використання баз (банків) даних, визначає порядок обміну інформацією між міністерством, Бюро та іншими центральними органами виконавчої влади, діяльність яких спрямовується й координується Кабінетом міністрів України через міністра фінансів. По-шосте, затверджує структуру та штатну чисельність, порядок діяльності й повноваження підрозділів внутрішнього контролю Бюро. Сьоме - вносить на розгляд президента України подання про присвоєння вищого спеціального звання керівнику БФР. Восьме - приймає рішення про проведення незалежної оцінки (аудиту) ефективності діяльності Бюро, її операційної та інституційної незалежності. Дев'яте - координує і спрямовує діяльність підрозділів внутрішнього контролю Бюро фінансових розслідувань, пов'язану зі здійсненням заходів щодо запобігання корупції у БФР.

Варто зупинитися на ключовому, що стосується керівника Бюро, крім, звісно, строку його повноважень, який становитиме п'ять років. Ідеться про можливість звільнення. Згідно з частиною 4 статті 16, є вичерпний перелік базових підстав для втрати посади, але серед них виділяється одна, найбільш "політично дискреційна", - внесення профільним міністром на розгляд Кабінету міністрів України подання про звільнення керівника Бюро фінансових розслідувань. Інакше кажучи, міністр фінансів у будь-який момент може внести подання на засіданні уряду, і керівник БФР може бути звільнений. Додаткових гарантій від політично вмотивованого звільнення немає.

Тепер про ще одну проблему - спеціальні звання. Експерти неодноразово наголошували, що мілітаризувати будь-яку апріорі цивільну службу не потрібно. Знову побігли на ті самі граблі, - в БФР передбачені спецзвання. Більше того, на цих працівників поширюється дія Дисциплінарного статуту Національної поліції України. Власне кажучи, лінуючись розробити свій дисцстатут, вони користуються чужим (Нацполіції). Та й, узагалі, бажано, щоб усі працівники притягувалися до відповідальності згідно із Законом "Про державну службу". Однак зауважимо, що в БФР передбачені зовсім нові назви спецзвань: інспектор, а також - молодший, старший, головний, генеральний інспектори. До речі, генеральним інспектором може бути лише керівник Бюро.

Під час розробки законопроєкту були враховані побажання щодо використання психофізіологічного опитування із застосуванням поліграфа та психологічного тестування. Загалом, це правильна тенденція, однак дуже важливо не тільки чітко виписати порядки проведення, що, до речі, знову ж таки, затверджується профільним міністерством, а й підібрати максимально незаангажованих експертів-поліграфологів. Обидва тестування будуть обов'язковими етапами конкурсного відбору, а відмова від їх проходження - автоматично викидатиме кандидата з конкурсу.

Тепер перейдімо до способів контролю за Бюро. Спочатку про створення і функціонування громадської ради при БФР. Перш за все, вона формуватиметься за пострадянським принципом установчих зборів. Цей підхід не просто себе дискредитував, а віджив своє ще років п'ять тому. Згідно з останніми тенденціями, найкраще формувати громради через онлайн-голосування. Дуже дивно, що така глибока деталізація створення громадської ради прописана саме в законі, а не порядку, затвердженому керівником Бюро чи Кабміном. Крім того, очільник БФР має двічі на рік звітувати у письмовій формі. При цьому попередньо звіт надається вищезгаданій громраді на ознайомлення та надсилається до органів публічної влади, які можуть висловити "сумніви" (це поняття чітко не деталізоване) щодо достовірності даних. У такому разі призначається аудит ефективності діяльності Бюро фінансових розслідувань, його операційної та інституційної незалежності.

Загалом, цей законопроєкт має право на життя, але його потрібно значно доопрацювати. По суті, всі ключові проблеми деталізовані вище. Насамкінець: усі підслідні БФР провадження, які розслідуються іншими органами досудового розслідування, передаються у встановленому Кримінальним процесуальним кодексом порядку до Бюро впродовж одного місяця з дня оголошення керівником Бюро фінансових розслідувань про початок його діяльності для продовження провадження.

Чи стане БФР чинником покращення загального стану підприємницького середовища, створивши практики "обслуговуючої функції", а не "наглядово-каральної", чи налагодить партнерські відносини з бізнесом, чи стане ефективним органом правопорядку в боротьбі зі злочинами у сфері фінансів, і як це підвищить позицію України в рейтингу Doing Business - покаже лише час. Але саме до цих підходів апелює автор законопроєкту, отож пильно стежимо за створенням БФР.