Французька прищепа на українську дичку

Майстерність гри в шахи часто оцінюють за вмінням розраховувати наперед ходи партнера. У цьому плані наша політична еліта грає на рівні дилетанта. Один із прикладів — запровадження пропорційної системи виборів до місцевих органів влади. На рівні міської влади це заклало перманентне протистояння ради і міського голови. В областях — між радою та головою державної адміністрації. Причому в багатьох радах, усупереч конституційній нормі, яка передбачає, що обласні та районні ради представляють інтереси територіальних громад, більшість депутатів живуть або в адміністративному центрі, або взагалі за межами району чи області, депутатами яких їх обрано. Що стосується міст, то колізія може бути вирішена у два способи — або народні депутати повертають мажоритарну систему, або міського голову обирає рада. Останнє потребує змін до Конституції. Що стосується областей та районів, то наявність первинних суб’єктів об’єднань вимагає квотного принципу формування рад. Це якщо не чіпати Конституцію. Але якщо народні депутати залишаться непохитними у своєму бажанні бачити виключно пропорційну форму виборів, то їм слід подбати, знову ж таки, про внесення змін до Конституції, що передбачатимуть надання самодостатнього статусу районам та областям.

За великим рахунком, конституційні зміни, проведені буремної зими 2004-го, не є катастрофічними. Більше того, нова радикальна ломка знову вкине країну в клінч безплідного протистояння еліт. Зрештою, існує Конституційний суд, який може і повинен компетентно пояснити сторонам нюанси Конституції, яких у тексті Основного Закону не варто було описувати, — для прийдешнього покоління політиків це будуть аксіоми, а нинішнє, зациклене на кон’юнктурі сучасного становища, однак не сприйматиме жодних аргументів, крім сили.

Можна було б погодитися з Олександром Морозом, що нам бракує лише проведення другого етапу конституційної реформи, а саме — посилення ролі самоврядування. Однак є певні сумніви у щирості спікера — його підпис стоїть під законопроектом №0900, який претендує на заміну проекту 3207-1, затвердженого в першому читанні в грудні 2004. На жаль, до справжньої реформи самоврядування новий проект має досить далекий стосунок. І в цьому він дуже поступається своєму прообразу, який, хоч і кострубато, але з певною логікою проводив лінію на створення самоврядування на рівні територій — районів та областей.

У проекті ж №0900 переважна більшість статей стосується, знову ж таки, організації взаємодії органів центральної влади, причому з явною маніфестацією обрізання функцій президента на користь уряду. Причому деякі шматки влади відбираються навіть у Верховної Ради, що досить дивно для спікера. Навіщо в один пул змішувати явно непрохідні норми з необхідними змінами щодо самоврядування — незрозуміло, адже наразі конституційної більшості за урядом немає, і вона не в інтересах самого Мороза: зміни, закладені у проекті, роблять парламент причіпним ременем уряду.

Зрештою, навіть якщо розділити норми, що стосуються центру та самоврядування, то останні, знову ж таки, виписані традиційно слабо. Ключовою тут є 118 стаття Конституції, що передбачає організацію виконавчої влади на місцях. Формально, головне завдання змін — забезпечення існування виконавчих органів обласної та районної рад — виконане. Однак законодавець не подбав про забезпечення противаги окріплому регіональному самоврядуванню. Якщо статус голови державної адміністрації з «всесильного сатрапа» перетворюється на прокуратора — представника центру, то очевидно, що слід вилучити анахронічну норму про можливість вираження йому недовіри двома третинами ради.

Автори проекту на хвилі битви з «помаранчевими» міністрами та губернаторами вирішили підпорядкувати голову місцевої адміністрації виключно уряду. Але принцип «переможець отримує все» в системі самоврядування не діє. Очевидно, що політично ангажований представник уряду зробить усе можливе, аби скомпрометувати місцеву владу, більшість у якій становитиме опозиційна сила. Арсенал методів і ресурсів тут доволі широкий. Останнім часом до традиційних КРУ, МВС, прокуратури та ДПА додався і бюджетний батіг — уряд впевнено відходить від принципу неупередженості під час розподілу бюджетних ресурсів між місцевими бюджетами. Тому перемога, наприклад, БЮТ у 17 областях може вважатися пірровою — без бюджетних коштів реалізувати місцеву політику блоку буде неможливо, що, зрештою, призведе до компрометації його зусиль. Таке вже було з галицькими областями на початку дев’яностих, коли національні ідеї романтиків з Руху, які мали більшість у місцевих радах, центр задушив бюджетною удавкою.

Варто уважніше розписати статус глави адміністрації. Порівняймо його з французьким аналогом — префектом. Отож у Франції префект — кар’єрний чиновник вищого рівня з не менш ніж десятирічним стажем роботи на державній службі, причому в адміністративній системі, а не на виборній посаді. Відповідний закон про державну службу передбачає, що не менше половини вакансій на цю посаду повинні надаватись енархам — випускникам ЕНА, вищої адміністративної школи Франції. Причому рівень вишколу незрівнянний з нашим УАДУ, який у гонитві за кількістю студентів різко знизив якість підготовки державних службовців вищого ґатунку. Зрештою, це тема окремого дослідження. Вишкіл та аполітичність — не останні вимоги до статусу префекта. Ротація що три роки в автоматичному режимі не дозволяє префектові зростись із місцевою елітою і забезпечує цілісність державної політики в усій країні.

Очевидно, що це потребує встановлення дуже чітко виписаної компетенції префекта, аби звузити можливості його політичних маневрів. Але при цьому префекти мають ексклюзивну компетенцію, тобто їхнє рішення з питань, які належать до їхніх повноважень, — остаточне. Тут немає піраміди центр-регіон-департамент, де регіональний рівень, відповідно до українського аналогу, мав би відігравати роль поштової скриньки. Навпаки, повноваження префекта департаменту значно ширші за компетенції регіону. І префект регіону виконує повноваження префекта департаменту, центрального в регіоні, та додатково — регіональні. Щоб не розслаблявся.

Спочатку, за часів Наполеона, префекти відігравали роль «государевого ока». Тобто на них покладалися функції координаторів силових структур. З розвитком самоврядування, особливо після децентралізації, проведеної у Франції на початку 80-х у XX ст., вони стали головними контролерами легітимності діяльності органів самоврядування. При цьому щодо місцевих підрозділів центральних міністерств вони виконували координаційну роль. Але вже з 1991-го префекти практично мають ряд повноважень із видачі нормативних актів від імені центрального уряду.

Однак спосіб номінації префекта не змінився. Кандидатуру префекта затверджує президент республіки за поданням прем’єр-міністра з кадрового резерву претендентів, що його веде Міністерство внутрішніх справ (це міністерство не лише має поліцейські функції, а й відповідає за регіональну політику). Такий спосіб призначення префекта забезпечує мінімальні політичні впливи на вибір та максимальну відстороненість префекта від політичних уподобань. Служба є служба.

У частині контролю за легітимністю рішень місцевих органів влади префект має право не тільки зупиняти їх у разі невідповідності законам. Якщо, наприклад, місцева рада не затверджує бюджет до 31 березня, його затверджує своїм розпорядженням префект. Однак навіть при таких широких повноваженнях закон обмежує можливості зловживання — префект не погоджує рішення місцевих рад, він має право відкладального вето протягом місяця з дня його прийняття. Якщо впродовж цього часу представник центрального уряду не зупинив рішення місцевої ради, воно вважається таким, що відповідає закону.

Звичайно, якби в нашої еліти була нормальна політична культура, прописувати в Конституції всі деталі статусу представника центрального уряду на місцях було б недоречно — це прерогатива окремого закону. Однак схильність політикуму ігнорувати закони на догоду кон’юнктурі спонукає зафіксувати в Конституції хоча б спосіб номінації, обов’язковість ротації глави місцевої адміністрації. Причому не потрібно зазначати рівень — обласний чи районний: не виключено, що зі зміною адміністративно-територіального устрою знову виникне потреба внесення змін до Основного Закону. Що ще потребує конституційного вирішення — процедура розпуску місцевої ради у разі хронічного порушення нею законів. Система противаги регіональній «вольниці» повинна бути ефективною. Доручати ж такі хірургічні дії Верховній Раді, як це наразі передбачено чинним законодавством, нерозумно. Це важко здійснити технологічно у розумні терміни. Крім того, парламент, особливо після нинішніх конституційних змін, занадто політизований для прийняття неупереджених рішень. І, нарешті, з огляду на принципи Європейської хартії самоврядування, місцеві ради не є ієрархічно підпорядковані Верховній Раді: «матрьошка» рад — рудимент тоталітарної епохи. Тому єдиним інститутом із високим рівнем легітимності для розпуску представницького органу залишається президент. Правда, виконати цю процедуру він може тільки після рішення суду за позовом того ж таки глави адміністрації.

Створення виконавчих органів обласних та районних рад — не єдине, що необхідно зробити для утвердження самоврядування. Слід визнати, що навіть після такого сміливого, як для ураженої авторитаризмом української еліти, кроку незворотність утвердження самоврядування залишиться під питанням. Слід продумати систему надійного зворотного зв’язку в системі самоврядування — центр. Активна сторона такого зв’язку — необхідність центральних органів влади проводити консультації із самоврядуванням під час прийняття рішень, які стосуються його повноважень, насамперед у бюджетному процесі. Пасивна функція зворотного зв’язку забезпечується правом органів самоврядування звертатись до Конституційного суду на предмет відповідності законів Конституції. Якщо законодавцеві буде важко сприйняти зазначену пропозицію в чистому вигляді, тобто право будь-якої місцевої ради бути суб’єктом такого звернення, як це, наприклад, зафіксовано в конституції Словаччини, то варто надати таке право групі місцевих рад одного рівня, під юрисдикцією яких перебуває територія, де живе не менше третини населення України. Чи асоціацій, що представляють інтереси таких рад.

Що ж стосується системи консультацій, то це — найменш громіздка організація діалогу між владою центральною та владою місцевою. Альтернативою є створення другої палати парламенту, що може стати як гальмом для слабо контрольованого нині популізму депутатів, так і каталізатором сепаратизму. Залежно від політичної кон’юнктури.

У кожному разі, внесення змін до Конституції в частині місцевого самоврядування повинно стати предметом широкого обговорення місцевої спільноти, а не тільки штатних народних депутатів, котрі «сидять на темі», але при цьому далекі від розуміння суті самоврядування.