ФІНАНСУВАННЯ ЗБРОЙНИХ СИЛ УКРАЇНИ: ПРОБЛЕМИ ТА ПЕРСПЕКТИВИ

На перший погляд, ця тема особливою новизною не вирізняється і кожному нібито є що про неї сказати. Але тільки на перший погляд. Коли ж на неї дивитися очима спеціаліста, то, вочевидь, це актуальна, нова, складна проблема, що потребує системного дослідження та вивчення.

Ще при зародженні класичної політекономії Адам Сміт дійшов висновку, що витрати на утримання армії — це необхідні витрати для виконання обов’язку держави перед народом. Такий специфічний товар купує населення у держави, сплачуючи його вартість у вигляді податків. Отож, оборонні витрати — одне з головних «суспільних благ», які безперервно конкурують із соціальними витратами за частку, відведену їм у держбюджеті. Суперництво тим гостріше, чим більший тягар соціальної відповідальності покладається на державу. Соціальний сенс витрат на оборону існує лише в тому разі, коли вони перебувають у межах розумної достатності і справді служать гарантом безпеки держави. Тому народ як з юридичної точки зору (йому це дано конституційним правом), так і з економічної (як платник податків), має право запитати і отримати відповідь, який саме товар суспільство купує у держави, сплачуючи свої власні кошти на безпеку чи небезпеку? Чи справді є необхідність витрачати кошти на оборону, якщо на тлі хронічного недофінансування немає відповіді на запитання: хто нападатиме та як і коли від нього оборонятися? Історія знає цікаві приклади. Скажімо, Японія, ринкова країна повоєнного періоду, яка зростала найшвидше, коштів на воєнне виробництво не витрачала. Вона спрямовувала ресурси на випуск споживчих товарів, зокрема побутової електроніки. Аналогічний досвід мала повоєнна ФРН. Кошти на оборону не виділялися зовсім, а в повному обсязі спрямовувались на економічний розвиток. Зате потім, здійснивши економічний прорив (Японія вийшла на друге, а ФРН — на третє місце у світі), ці держави почали інтенсивно створювати власні збройні сили, які сьогодні є одними з найдієздатніших у світі. Так, сьогодні оборонні витрати Японії становлять 1% від ВВП і чисельність збройних сил удвічі менша, ніж в Україні, однак в абсолютних показниках оборонні витрати Японії вищі за українські майже у 100 разів. Як бачимо, маючи свого часу слабку економіку, і ФРН, і Японія все ж таки віддали пріоритет саме економіці (на відміну від України, яка теж має слабку економіку), але функції із забезпечення своєї зовнішньої безпеки делегували США. Зрозуміло, що в України завдання складніше. Країна одночасно мусить розв’язувати дві проблеми: забезпечення і обороноздатності держави, і економічного зростання. Але парадоксально те, що ми чужого вперто не навчаємось і свого наполегливо цураємось. У перші роки незалежності ні урядовці, ні науковці не підійшли зважено до цієї проблеми. Швидше, все було пущено на самоплив. А такий шлях найчастіше — хибний. Як наслідок — тепер непоправні збитки, позбавлення суспільства економічного добробуту та гарантованої безпеки.

Те, що Україна економічно не могла утримувати частину Збройних Сил, яку успадкувала від колишнього СРСР, було зрозуміло одразу. Їх уже не міг утримувати і сам СРСР. Це чітко простежувалось, починаючи вже з 1986 року. Для прикладу. У 1985 році військовий бюджет становив 343,6 млрд. дол. США у цінах 1997р. (Безопасность России: XXI век—Москва, 2000.— с. 168.) За даними на 1991 рік, на території України розміщувалось близько 30% спискового складу Збройних Сил СРСР. Отже, якщо до витрат на їх утримання долучити витрати ВПК, то загальна сума становила майже 30% від ВВП. За ядерним потенціалом Україна посідала третє місце у світі (після США та Росії). На території України містився величезний військово-промисловий комплекс, який налічував 1840 підприємств, де працювало 2,7 млн. чол. Із них 700 підприємств випускали суто військову продукцію та обслуговувались 1.3 млн. працівників (Кузьменко П.В. Інвестиційна політика в регіоні. Київ 1992.—с.31.).

Тепер оцінимо нинішні здобутки. Відсутність науково обґрунтованої та практично реальної, побудованої на основі національних інтересів політики держави у сфері оборони та безпеки на початковому етапі державотворення зробила нас заручником тієї патової ситуації, яку ми переживаємо, на превеликий жаль, не роблячи правильних висновків і сьогодні. Якби мене запитали, які кроки треба зробити, я б відповів. Крок перший: «шукай причину в собі». Суть проблеми потрібно вирішувати на рівні встановлених причин, а не боротися з наслідками, знищуючи безповоротно і так обмежені ресурси та втрачаючи відведений нам час. То в чому ж причина наших негараздів? У нас самих! І не треба витрачати час на пошук ворогів нашої держави, якщо ми самі ними стали. Не росіян чи американців слід переінакшувати, а самих себе. І доти, доки з чужинців та тимчасовців не перетворимося на рідних і близьких своїй державі, своєму народові. Рецепт не новий — починати з думки, зі слова, з дії, з глибокого аналізу, як ми живемо. Без проведення такої роботи добробуту і безпеки чекати марно. У нас відсутнє наукове передбачення, ми не побудували прогнозів моделей розвитку на майбутнє, ми не визначилися, що нам потрібно і де ми його візьмемо та як воно вплине на інші сфери життя. Сучасна система планування суттєво викривлена і відірвана від реалій. Навіть річні плани не виконуються, не кажучи вже про середньо- та довгострокові. Не створено ефективно функціонуючої системи організації. Натомість функціонують розірвані між собою окремі її елементи. Але єдиної складної багаторівневої — немає.

Можна також стверджувати, що в державі немає й системи мотивації. Адже грошове забезпечення військовослужбовця за контрактом дорівнює офіційно затвердженому прожитковому і вдвічі нижче за реальний прожитковий мінімум. Додайте до цього факт відсутності житла у близько 52 000 військовослужбовців та безперспективність реального покращання їх добробуту і маєте ситуацію, м’яко кажучи, плачевну.

Не було чіткості та послідовності в реформуванні Збройних Сил. Щонайменше, викликає подив той факт, що потрачено вже 10 років на невдалі експерименти і помилки, а й тепер не зрозуміли, що планування повинно будуватись на реальному ресурсному забезпеченні. Адже будь-яка програма чи реформа без ресурсного забезпечення є лише віртуальною грою. Найсуттєвішою проблемою для функціонування і розвитку збройних сил будь-якої країни є економічне забезпечення. Скажімо, США щодня на оборону витрачають понад один мільярд доларів. А в нас реформування Збройних Сил здійснюється не лише без органу, який би проводив єдину економічну політику, а й в умовах перехідного періоду та хронічного недофінансування. Кожен створений орган функціонував самодостатньо. Це може видаватися анекдотом, але не було навіть заступника міністра з економічних питань, який би координував відповідну роботу і гідно відстоював інтереси Збройних Сил у законодавчій та виконавчій гілках влади. Прикро, що не створено школи економістів у галузі економіки оборонної сфери. Йдеться не про рівень підприємства чи бюджетної установи, а про вищий менеджмент та макрорівень. Проводячи реформування систем управління Збройними Силами, додумались, на моє особисте переконання, до того, що створили майже рівноцінні за впливом та автономністю три органи управління: Міноборони, служба держсекретаря і Генеральний штаб.

За 10 років ми навчилися майстерно ухилятись від відповідальності і на всі ключові проблеми мати одну відповідь: немає грошей. І народ до цих слів звик, повіривши, що грошей у державі немає. Чи так це?

Ядерна зброя, від якої ми відмовились, у 5—6 разів економічніша, як стверджують зарубіжні експерти, за звичайні озброєння. Своїм прикладом Україна закликала світ повністю відмовитись від ядерної зброї. Але, на превеликий жаль, крім нас, від неї ніхто не відмовився. Навіть так звані гаранти. США та Росія продовжують нарощувати витрати на вдосконалення ядерних сил, віддаючи їм пріоритет і прогнозуючи, що ядерна зброя у світі існуватиме ще 30—50 років. Швидкими темпами нарощують ядерні потенціали і засоби їх доставки Індія, Пакистан. Китай до 2010 року за ядерним потенціалом наздожене Росію. Безпрецедентною проблемою сучасності є те, що рік у рік розширюється мережа країн, які мають у своїх арсеналах найновіші системи озброєння. На сьогодні 15 країн, що розвиваються, володіють балістичними ракетами, у 10 країнах ведеться їх активна розробка. Понад 20 «молодих» держав продовжують активні дослідження в галузі хімічної і бактеріологічної зброї. (Россия (СССР) в локальных войнах и военных конфликтах второй половины XX века ( Под ред. В.А. Золотарева.—Москва, 2000. —с.6)). Обіцяної безпеки від ліквідації ядерної зброї ми не отримали, а що ж в економічному плані? Попри те, що США зекономили величезні кошти на роззброєнні, Україні було виділено всього 350 млн. дол. США, включно з товарними поставками, тобто допомога була так побудована, що гроші в основному вкладались у США. Я вважаю, що Україні слід запозичити їхній досвід із захисту національних інтересів. Але що таке навіть ці 350 млн. дол. на сім років, тобто 50 млн. дол. на рік, для країни, ВВП якої становить 10 трл. дол., а дохід на одного жителя США — 35 тис. дол. на рік. Прості підрахунки показують, що затрати на безпеку в результаті роззброєння України на одного американця становили 18 центів на рік, або ж 42 центи для платника податків. Український платник, незрозуміло чому, значно більше втрачає на роззброєнні, оплачуючи ліквідацію його наслідків, рекультивацію земель та ін.

Від другого гаранта, Росії, що отримала ядерні боєзаряди та оперативно-тактичну ядерну зброю, Україні надійшло близько одного мільярда доларів у вигляді ядерних твелів та затрат на зберігання ядерних відходів. Але термін уже закінчився, і Україна мусить за все це платити. Порахуймо, хто кому винен. Україна випереджаючими темпами вивезла до Росії 3905 сучасних тактичних ракет, не отримавши за це жодної компенсації. Якщо навіть оцінити за наймінімальнішою ціною — 1млн. доларів за ракету, — вартість усіх становить 4 млрд. дол. США. Візьмімо лише збагачений уран, вилучений із ядерних боєголовок української стратегічної зброї, який Росія продавала США. Існують різні оцінки його вартості — згадується сума близько 24 млрд. дол. США. Зупинімося на цифрі, яку наводить Тарас Кузьо (науковий співробітник Міжнародного інституту стратегічних досліджень).

«США погодились не підписувати жодних угод доти, доки Росія та Україна не домовляться щодо розподілу 13 млрд. дол. — саме таку суму передбачається виручити за продаж 500 тонн збагаченого урану» (Тарас Кузьо. Національна безпека України, Військо України. №4,5/94 с. 108.).

Отже, загальна мінімальна сума становить 17 млрд. дол. На 1 млрд. отримали продукцію, залишок становить 16 млрд. дол. США. Вирішення цієї проблеми — це питання Міністерства оборони України чи держави? А такої суми вистачило б, при сьогоднішніх обсягах фінансування, на 32 роки або на поставку твелів для ядерних реакторів, при щорічних обсягах поставок на 300 млн. дол. США, на 53 роки.

Наступне джерело доходів Міністерства оборони — передана до Російської Федерації військова техніка (стратегічна авіація) на суму 275 млн. дол. США, на яку списано заборгованість із компанії НАК «Нафтогаз України» і, згідно з постановою Кабінету міністрів України від 05.11.99 №2062, проведено розрахунки з Міністерством оборони України.

На сьогодні НАК «Нафтогаз України» не ліквідував своєї заборгованості перед Міністерством оборони України, але вирішення цих питань — компетенція уряду, а не Міноборони, яке продовжує зазнавати збитків, у тому числі відключення військових містечок та військових аеродромів, пунктів бойового чергування від енергопостачання. Міноборони доводиться витрачати вкрай обмежені бюджетні кошти на сплату штрафів, компенсаційних витрат за погашення заборгованості, хоча статтею 62 Закону України «Про Державний бюджет України на 2002 р.» передбачено, що Кабінет міністрів запровадить механізм погашення фактичної кредиторської заборгованості Збройних Сил України. Сума становить 537 млн. грн., і досі такого механізму Кабінетом міністрів не впроваджено, що ставить Міноборони на межу банкрутства — зупиняються поставки, блокуються рахунки, поточні видатки йдуть на покриття судових рішень. Згідно з діючим законодавством, кошти від відчуження військового майна спрямовуються в Державний бюджет виключно для фінансування потреб оборони. За передачу української частки Чорноморського флоту Російській Федерації з уряду України списано боргів на суму понад 1 млрд. дол. США. Міноборони не отримало ні видатків, ні списання боргів, а це — два річних оборонних бюджети.

Що ж відбулося? Протягом одного року оборонні витрати було зменшено до рівня, що в 6 разів менший від критичної величини — 1.697 млн. дол. США у 1992 році. І далі здійснювалось їх випереджаюче скорочення, порівняно з падінням ВВП і зменшенням чисельності Збройних Сил України. Гіпертрофоване зменшення оборонних витрат не дало можливості провести реформування українського війська і забезпечити соціальний захист військовослужбовців та членів їхніх сімей. Нестача коштів у перші роки частково компенсувалася запасами і резервами, але врятувати чи хоча б покращити стан війська вони не могли. Все це призвело до структурного дисбалансу не лише в оборонній сфері, а й в інших галузях народногосподарського комплексу, найбільших втрат зазнав ВПК. Не лише обсяг оборонного бюджету має величезне значення, а й його структура. Крім затрат на утримання особового складу, необхідні витрати на експлуатацію та обслуговування військової техніки й озброєння, а найголовніше — це фінансування капітальних видатків на НДіДКР (науково-дослідні і дослідно-конструкторські роботи), закупівля військової техніки та озброєння, адже це основний капітал, який забезпечує основні процеси відтворення та розширення. Експерти провідних країн світу вважають, що ідеальний розподіл оборонного бюджету повинен бути таким: особовий склад —40%, експлуатація та обслуговування військової техніки й озброєння — 30%, фінансування НДіДКР, закупівля військової техніки та озброєння — 30%.

В Україні левову частку займають витрати, які значно перевищують критичну межу на утримання особового складу. На інші статті коштів майже не залишається (так званий ефект проїдання). Про відтворення, розширення, оновлення, реформування не доводиться говорити, оскільки немає відповідного ресурсу. В чому полягає основна небезпека? Щороку майже на 9% зменшується бойовий потенціал— за рахунок фізичної та моральної зношеності військової техніки й озброєння, революції у військовій сфері. З другого боку, кожні 10 років подвоюється вартість новітніх озброєнь і щороку на 5—10% зростає вартість ремонтно-експлуатаційних робіт. Якщо оборонні витрати не задовольнятимуть цієї динаміки — ми увійдемо в так звану «спіраль руйнації», яка розбалансує систему, розірве потоки й етапи, зруйнує науково-технічний, виробничий та експлуатаційний потенціали. Вийти з такої спіралі практично неможливо —потрібен капітал на порядок вищий, ніж для того, аби не допустити такої ситуації. Тому та динаміка оборонних витрат, яку пропонує Кабінет міністрів, не врятує становища, оскільки істотне збільшення видатків потрібне сьогодні, а не з 2010 року. А такі обсяги, які уряд виділяє сьогодні, будуть марно витраченими коштами, адже вони не покращують жодного критерію ефективності обороноздатності держави. Оборонний бюджет формально є, а за змістом не відповідає жодному з основних принципів: балансу, єдності, повноти, цільового призначення, ясності та економічності.

Особливе значення має завдання забезпечення ефективності використання коштів, яке володіє своєю специфікою і, на відміну від цивільного сектора, є комплексним, потребує системного підходу, суворої субординації дотримання певної послідовності рішень, чіткої та узгодженої системи критеріїв з урахуванням специфіки завдань, які вирішуються на різних рівнях економічного забезпечення оборони. Необхідно насамперед забезпечити ефективне функціонування бойового ядра Збройних Сил. Річ у тому, що армія має бути професійною як за контрактом, так і за призовом — сам по собі перехід не передбачає професійності. Середні затрати на контрактника у 2,5 разу вищі. Без збільшення фінансового ресурсу кошти підуть на утримання особового складу, а не на утримання техніки і озброєння. Зарубіжні розрахунки показують: щоб «купити» сучасну регулярну армію, необхідно «купити» 5,6 солдата на кожного військового, запланованого до розгортання. Солдати-призовники також можуть добре служити, якщо їх відмінно підготувати і навчити. Необхідно також готувати населення до оборони, створити необхідні засоби укриття, забезпечити його спеціальними повітряними замками та фільтрами, запасами води, харчування, медикаментів. Інакше ми не зможемо гарантувати надійного захисту населення від зброї масового знищення.

Якби уряд виконував свої розпорядження, постанови, укази Президента та норми законів у частині фінансування оборонних видатків як за обсягом, так і за структурою — Міноборони мало б мінімально необхідні ресурси для забезпечення життєдіяльності Військ і Сил. Але, на превеликий жаль, цього не відбувається. Мінфін як стверджував, що фінансування не буде, так і стверджує. Фінансові ресурси, необхідні для виконання норм Закону «Про оборону України» — не менше 3% на фінансування потреб національної оборони, в державі є. І уряд повинен вжити невідкладних заходів для наповнення доходної частини Державного бюджету.

Ще одним джерелом є зниження рівня тонізації. Виходячи з експертних оцінок, він становить від 40% до 60%. Візьмемо мінімальну величину — 40%. Це —106 млрд. грн.. Зрозуміло, що весь цей обсяг не вдасться легалізувати, але вилучити 30% цієї суми, як свідчить світовий досвід, реально, і уряд при наявній законодавчій базі повинен це зробити. А це було б 32 млрд. грн. — на рівні доходів загального фонду Державного бюджету на 2003 р.

Наступне джерело — зменшення пільговиків зі сплати податків до бюджету. Завдяки їм недоплата у 2001 р. становила 51 млрд. 168 млн. грн.

Значних втрат зазнає бюджет від постійного списання боргів та їх реструктуризації. За розрахунками ДПА, реальні втрати бюджету становлять 29 млрд. 815 млн. грн.

Наступний крок — ліквідація бюджетних суперечностей, породжених чинним законодавством. Загальна сума видатків у % до ВВП сягає 34.7% і в 1,2—1,3 разу перевищує доходи Зведеного бюджету (Послання Президента України до Верховної Ради України про внутрішнє і зовнішнє становище України у 2001р. с.20)

Проведення інвентаризації, вилучення та призупинення безперспективних програм, а також фінансування із Держбюджету функцій, не передбачених Конституцією України, дадуть змогу ліквідувати бюджетні суперечності і забезпечити баланс фінансових ресурсів.

Вивезений капітал, за експертними оцінками, лише на 1997 рік становив понад 24 млрд. дол. США, і його теж потрібно повертати, адже це 6 річних Держбюджетів. Я думаю, тут військові не заважали цивільним навести елементарний порядок, дисципліну у сфері забезпечення національних інтересів держави.

Важливо, щоб у нашому суспільстві не виникало протистояння між цивільним та військовим секторами. Зрозуміло, сьогодні важко багатьом, адже значна частина населення живе в бідності, і не військові до неї довели, оскільки за розробку і впровадження соціально-економічної політики держави відповідальні цивільні структури.

Тож потрібна оборона і безпека державі чи не потрібна? Як засвідчила історія, безпеку держави гарантували вкладення в оборону. За останні 10 років ситуація змінилася. Сьогодні поняття «безпека» стало ширшим. Збройні Сили, створені лише для оборони, не гарантують безпеку держави. Якщо раніше оборонна могутність вважалася основою національної безпеки, то сьогодні вона — лише одна з її підсистем, і не в усіх країнах пріоритетна. Світ сьогодні став ще небезпечнішим, але ми мусимо мати боєздатні військові сили і надійну систему національної безпеки. Вже сьогодні зрозуміло, що при воєнних конфліктах може бути застосовано як високоточну зброю, зброю масового ураження, так і звичайну. Конфлікт може бути локальним, тотальним і перерости у світове міжцивілізаційне протистояння. Збройна боротьба може вестися за територію, воду, за повітря.

Усі ці функції на себе повинна взяти національна безпека.

Відмовившись від ядерної зброї, мусимо покладатися лише на звичайні озброєння. Україна залишила бойовий потенціал на рівні другої групи — тобто таких країн, як ФРН, Франція, Велика Британія. Але є й інший бік проблеми. Щоб утримувати такий потенціал, потрібен необхідний рівень оборонних витрат, мінімальна величина якого становить 10 млрд. дол. США. Тобто має бути забезпечено баланс, інакше система деградує. А виділяти щорічно по 10 млрд. дол. США, це майже 25% від ВВП, у мирний час просто нереально. Критична межа оборонних витрат, яка чинить негативний вплив на економіку держави, становить 6% від ВВП.

Наша ж економіка перебуває у фазі трансформації. Наступний висновок, як і попередній, — необхідність забезпечення економічного зростання. Якщо немає відповідного фінансового ресурсу, робиться інвентаризація, на її основі — аналіз, потім прогноз та план з визначенням пріоритетів із прив’язкою до реальних ресурсів. Потім створюються конкретні програми реалізації накреслених реформ та заходів зі збалансування бойового потенціалу з оборонними витратами. На початку 90-х держава повинна була прийняти та узаконити відповідні рішення: що необхідно залишити для Збройних Сил, що законсервувати, що перевести на самоокупність, що конвертувати, що передати в народногосподарський комплекс, які залишки реалізувати. Це потрібно було робити з відповідною підготовкою питань, комплексно, виходячи з національних інтересів і в найкоротші терміни. Але цього зроблено не було. Замість того, щоб отримати додатковий фінансовий ресурс від використання надлишку потенціалу, зосередженого у Збройних Силах, держава несе додатковий тягар від експлуатації зайвої техніки, озброєння, інфраструктури, ліквідність яких за ці роки безжалісно з’їдає фізичне та моральне старіння, величезні затрати на утилізацію та зменшення вибухово-пожежної небезпеки баз, складів, арсеналів. Усе це призвело до того, що потенціал безпеки ми перетворили на потенціал небезпеки.

Оборонні витрати можуть здійснювати як позитивний, так і негативний вплив на економічне зростання держави. Якщо їх обсяг нижчий від критичної межі, поведінка системи не піддається впливу.