ДВА «СТАРТИ»: ЗНАЙДІТЬ ДЕСЯТЬ РОЗБІЖНОСТЕЙ

Минуло понад півроку з моменту інавгурації Леоніда Кучми. Почалися політичні канікули, коли можна озирнутися назад і підбити деякі підсумки. Наприкінці минулого року вищі представники президентської адміністрації заявляли про «нового» Президента (цю тезу так само активно використовували й у передвиборній кампанії). Чим же все-таки відрізняється «новий» Леонід Кучма від себе старого, зразка 1994 року, і чи відрізняється загалом? Для відповіді на це й деякі інші запитання спробуємо порівняти — чого вдалося досягти в політиці за аналогічні періоди перших півріч перебування на посаді і який політичний і правовий інструментарій при цьому використовувався.

СПРАВИ ДАВНО МИНУЛИХ ДНІВ

1994 року набір політичних проблем, що стояли перед новообраним главою держави, на думку низки політологів, навряд чи надавався розв’язанню не тільки в найближчому, а й у далекому майбутньому. Для читача нагадаємо основні з них. Державна система в Україні була гібридом рештків радянської системи управління з парламентсько-президентською республікою. У Верховній Раді концентрувалися не тільки законодавчі, а й виконавчі функції. Інституція президентства була недорозвинена (1993 р. більше повноважень було передано уряду), а парламент мав дуже великий вплив на формування його персонального складу. Буквально за кілька днів до обрання Леоніда Кучми на посаду президента було призначено Кабінет міністрів на чолі з Віталієм Масолом, підтриманим лівою більшістю Верховної Ради. Відсутність структуризації парламенту за партійною ознакою призводила до частої зміни урядів: за 1991—1994 роки змінилося чотири склади.

Влітку 1994 року була неабияк ослаблена керованість на регіональному рівні. Керівників областей обирали прямим голосуванням населення, що дозволяло їм дистанціюватися від центру. Кадрових важелів впливу на них не існувало. Особливо гостро постала проблема Криму: сепаратистські тенденції досягли піку, нагніталася антиукраїнська істерія, неподіленим залишався Чорноморський флот, що дуже ускладнювало українсько-російські відносини.

Леонід Кучма та його команда в пріоритетному порядку зорієнтувалися на зміну принципів організації державної влади. Для цього було внесено на розгляд парламенту проект закону «Про державну владу й місцеве самоврядування в Україні» (грудень 1994 р.). Закон ухвалили у травні 1995- го 219 голосами народних депутатів (тоді в парламенті було 405 парламентаріїв і рішення приймалися простою більшістю від їхньої фактичної кількості). Проте для зміни чинної тоді Конституції було потрібно 300 голосів (добрати їх було неможливо). Тож президентська команда запропонувала, за мірками того часу, нестандартний і радикальний хід: провести всеукраїнське опитування населення про довіру Президентові й Верховній Раді (проведення референдуму було неможливе через законодавчі проблеми). Його результати були цілком передбачувані: главі держави довіряли близько 30% громадян, Верховній Раді — не більше 10%. Деморалізований парламент здався за кілька днів — було підписано Конституційний договір, який значно розширював повноваження Президента. Ефект був настільки вразливим, що застарілу радянську Конституцію вдалося скасувати, навіть не набравши 300 необхідних голосів.

Водночас, не вдаючись до силових методів, удалося створити чітку вертикаль виконавчої влади, в основному розмежувати її функції з функціями органів місцевого самоврядування. Авторитет України підвищився, й це дозволило їй вступити в Раду Європи. Попри свої недоліки — тимчасовий характер, обмежений обсяг регулювання, проблеми з конституційною підтримкою 300 голосами народних депутатів, — Конституційний договір став наступним етапом державно-правової реформи, дозволив виконавчій владі дістати додаткові повноваження, необхідні для подолання соціально-економічної кризи.

І ЗНОВУ ТРИВАЄ БІЙ

Мабуть, Леонід Кучма належить до такого типу політиків, які найкомфортніше почуваються в екстремальних умовах, що стимулюють їх до максимальної мобілізації для досягнення бажаного результату. Вони схильні, радше, до радикальних «хірургічних» методів, аніж до тривалої терапії.

Тож і другий свій президентський термін Президент почав з активних дій щодо реформи політичної системи. Те, що ухвалена вікопомної ночі Конституція «хвора», напевне, не заперечуватиме жоден серйозний учений і аналітик. Досить складно прийняти досконалий документ за кілька годин, до того ж переробивши його з проекту, який базувався на принципах двопалатного парламенту.

Чи правильно було вибрано цілі такої реформи? Зупинимося на тих змінах у Конституцію, які попередньо проголосовані парламентською більшістю. На думку експертів Українського центру економічних і політичних досліджень (УЦЕПД), одна з головних політичних проблем України — неспроможність працювати злагоджено й в унісон Президента, уряду й Верховної Ради. За останні роки парламент справно затверджував кандидатуру прем’єра, але далі починалися труднощі — із законодавчим забезпеченням ініціатив Кабміну якось не дуже складалося. Ідея конституційного закріплення більшості в парламенті загалом-то непогана. Але її формулювання в президентському законопроекті слабує на абстрактність, неконкретність і відсутність чітких правових критеріїв визначення такої більшості. Адже вона повинна конкретизуватись у певних діях (найкраще в підтримці уряду й відповідальності за його дії). Схема взаємодії глави держави з парламентом при визначенні персонального складу уряду досить складна. Приміром, у Польщі парламент затверджує спершу президентську кандидатуру на посаду прем’єра. У разі її непроходження намагається сформувати уряд сам; якщо не вдається — президент має право розпустити парламент. Тобто критерій визначення більшості (не завжди пропрезидентської, але завжди проурядової) у президентсько-парламентських рес- публіках досить чіткий: спроможність разом із главою держави брати участь у формуванні уряду. Конституційні поправки, які передбачають формування «абстрактної» більшості, навряд чи інтенсифікують роботу Верховної Ради й допоможуть налагодити роботу парламенту в злагодженому режимі з Кабміном. Початок 2000-го показав, що «більшовики» в парламенті аж ніяк не поспішають простягнути руку допомоги фактично «чужому» для них уряду Віктора Ющенка.

Своєчасне ухвалення бюджету також не другорядна проблема. «Ручне керування» державними фінансами призводить до багатомільярдних втрат. Проте при внесенні змін у Конституцію необхідно враховувати, принаймні, два чинники. Перший, політичний, — на розгляд Верховної Ради можуть подати явно неприйнятний проект бюджету, неухвалення якого однаково призведе до розпуску парламенту. Другий, правовий (Конституційного суду), — країна в такому випадку ризикує залишитися без бюджету на наступний рік, бо, крім Верховної Ради, приймати його начебто нікому.

Окрема тема — депутатська недоторканність. У демократичних і цивілізованих країнах ця категорія просто нонсенс: ну не може обранець народу бути в привілейованому становищі, порівняно зі своїми виборцями. В Україні наявність недоторканності аргументують необхідністю захисту опозиції від підступів виконавчої влади. Трішки історії, як ілюстрація до всього вищесказаного. За роки незалежності було три подання про позбавлення депутатської недоторканності (Ю.Звягільського, П.Лазаренка, М.Агафонова). І всі три було задоволено. Висновки робіть самі.

Третій пункт президентського законопроекту — скорочення чисельності Верховної Ради. Зменшення кількості депутатів від 450 до 300 чоловік дозволить ефективніше використовувати адміністративний ресурс як під час виборів, так і при голосуванні важливих законопроектів.

З усього сказаного напрошується один, досить невтішний висновок. Цілі великої політичної гри було обрано, як би це ніжніше сказати, не зовсім правильно. І це головна відмінність від 1994 р., коли було точно визначено «больові точки» в організації державної влади й зусилля глави держави було спрямовано на їх усунення. Розтринькавши величезні організаційні, адміністративні й фінансові ресурси, ми, тобто українські громадяни, та й глава держави, ризикуємо одержати результат небезпечно близький до нульового. На думку експертів УЦЕПД, внесення запропонованих змін у Конституцію не підвищить кардинально ефективності роботи парламенту й рівня його конструктивного співробітництва з урядом.

Тепер про методи досягнення поставлених цілей. Мотиви 1994-го явно простежуються в політичних акціях 2000-го. Але рімейк майже завжди гірший від оригіналу. Тиск на парламент, чутки про дострокові вибори, референдум — усе це ми вже проходили за недовгу історію Української держави. А проте був шанс досягти результату, витративши значно менше часу й зусиль. Поясню свою думку. На початку 2000 р. в парламенті було створено т.зв. більшість. Звісно, вона нестабільна, аморфна і роз’єднана власними економічними інтересами. Усім відомо якими методами її створювали. Тобто до класичної більшості наша явно не дотягує. Але суть справи не в цьому — адже закони наша більшість приймати в змозі. Тож необхідно було зосередитися на законодавчій «терапії» недоліків Конституції, а не займатися ризикованою конституційною «хірургією» без 100-відсотково гарантованого результату. А як же референдум? А так і залишився б сокирою над Верховною Радою. В міру її іржавіння можна було придумати іншу «страшилку» для парламенту, так би мовити, для інтенсифікації його роботи.

Перший шлях, ясна річ, вимагає копіткої повсякденної роботи з парламентаріями, важких позиційних боїв на законодавчому фронті. Давно чекають ухвалення закон «Про Кабінет міністрів України», «Про опозицію», необхідно нарешті визначити принципи виборчої системи. Загалом — роботи під саму зав’язку. Мабуть, і країні жилося б спокійніше без перманентних політичних катаклізмів. Та й проблем із впливовими міжнародними організаціями було б менше.

ВОСЕНИ НАД ВСІЄЮ УКРАЇНОЮ БЕЗХМАРНЕ НЕБО?

На думку практично всіх зацікавлених спостерігачів, пік політичного протистояння припаде на осінь 2000 р. Саме тоді відбудеться остаточне затвердження поправок до Конституції. Прогнозів розвитку подій не бракує, але фактично їх можна звести до двох варіантів.

Перший. Президентський законопроект не набирає конституційної більшості, і тоді на нас чекає розпуск парламенту, дострокові вибори, повторний референдум, президентський указ про внесення змін до Основного Закону країни і т.д. і т.п. Утім, деталі не такі важливі (конкретні технології буде запропоновано в міру необхідності). Головне, що в цьому випадку глава держави навряд чи зможе втриматися в рамках чинного правового поля. Політична криза може перерости на небезпечне силове протистояння. Більшість (76,2% опитаних УЦЕПД) громадян України вважають, що рішення референдуму потрібно реалізовувати. А як це зробити — тут наші співвітчизники дотримуються часто діаметрально протилежних поглядів. 15,3% опитаних у червні громадян схильні до найменш радикальних дій: якщо парламент не затвердить результати референдуму, то Президент повинен переконати Верховну Раду в необхідності затвердження цих результатів. Ще 15,6% респондентів радять главі держави звернутись до Конституційного суду, який мусить розставити крапки над «і». А більшість громадян схиляється до рішучіших дій: 17,1% опитаних вважають, що глава держави повинен затвердити результати референдуму своїм указом; 14,5% респондентів пропонують розігнати Верховну Раду та призначити дострокові вибори; ще 13,7% вважають, що необхідності в дострокових виборах немає, а глава держави повинен узяти всю відповідальність на себе.

Другий варіант. Він пов’язаний із магічною цифрою 50. Саме стількох голосів народних депутатів не вистачає, щоб остаточно ухвалити президентський законопроект. Чи зможе їх за час, що залишився, добрати глава держави? Якщо провести класичний пофракційний аналіз, то одержимо швидше негативну відповідь. Президентський ресурс у парламенті практично вичерпано, а непримиренна опозиція навряд чи голосуватиме за запропоновані зміни. Але психологія, а особливо політична психологія, — річ надзвичайно тонка. Дозволю нагадати кілька прикладів із недавньої історії. Рік 1995-й — главі держави також не вистачало голосів для ухвалення Конституційного договору, але його було підписано. Рік 1996-й — усупереч думці песимістів, ухвалено нову Конституцію. Тобто парламент у таких ситуаціях практично завжди «ламався» і приймав потрібні рішення (правда, під час ухвалення Конституції, намагаючись на ходу підкоригувати повноваження). І нарешті, найостанніший приклад: ліва й інша опозиція не змогла перешкодити тріумфальному поверненню «більшовиків» у стіни парламенту. Звісно, українські опозиціонери намагалися робити гарну міну при поганій грі, видаючи поразки за стратегічні успіхи. Пам’ятні розмови про те, що вдалося врятувати парламент (парламентаризм), захистити права громадян тощо. Але відомі усім і рішення пленуму ЦК КПУ після прийняття нової Конституції, який дав жорстку оцінку діям своїх представників у парламенті. Тож ризикну дати прогноз, хоча в нашій країні справа це невдячна, бо часом вивірені схеми ламалися буквально за годину в результаті імпульсивного рішення. І все-таки мені здається, що необхідну конституційну більшість Президент матиме. Результати референдуму буде затверджено. Ідеологічне підгрунтя теж буде відповідним — необхідно зберегти парламентаризм у країні, виконати волю народу, зберегти відносини з Радою Європи. І всі будуть задоволені: і опозиція, і пропрезидентські фракції.