Полемічні нотатки напередодні Нового року

Закінчується 2010 рік, десять місяців при владі президент України Віктор Янукович. Можна підбивати перші підсумки: що ж сталося в політиці та економіці після приходу до влади нової команди? Куди рухається Україна: шляхом до демократії чи авторитаризму? Чи будуть проведені реформи в країні? Якщо так, то в чиїх інтересах і за чий рахунок?

На ці та інші запитання автор спробував відповісти в даній статті.

Піррові перемоги регіоналів

У розвинених демократіях влада і суспільство формують свої відносини як партнерські та рівноправні. На жаль, нова владна команда або не розуміє природи таких відносин, або генетично не здатна до них.

Весь її попередній досвід, як правило «донецький», підказує їм зовсім іншу модель поведінки: влада і підлеглі, васали і сюзерени, феодали і кріпосні. Безперечно, з погляду влади, такою країною, мабуть, управляти простіше.

Спочатку такий підхід регіоналів не викликав жорсткого несприйняття чи спротиву в суспільстві. Згадайте: продовження строку перебування Чорноморського флоту РФ на території України проковтнули. Індивідуальне членство в коаліції — з’їли. Скасування виборів до районних рад у Києві проігнорували. Закон про місцеві вибори, які давав явні преференції правлячій команді, залишив багатьох байдужими. Скасування політичної реформи 2004 року, що означає монополізацію влади главою держави, не призвело до серйозних акцій протесту.

Такий розвиток подій розбестив нову владну команду. За звичкою влада була переконана, що суспільство і підприємці проковтнуть будь-який варіант Податкового кодексу. І тим несподіванішим виявився для неї підприємницький Майдан, який став суспільною самоорганізацією і громадянською відповіддю тим, хто так і не зрозумів менталітету українців.

У перші дні Майдану владна команда перебувала в стані гроггі, не розуміючи причин цих подій. Для цієї влади будь-який справжній, організований не за гроші Майдан — страшна загроза, проти якої поки що не було знайдено дієвої протиотрути.

Однак розгубленість тривала недовго. Хто сказав, що методи «переконання» опозиційних депутатів (гроші, тиск, частка в бізнесі) не придатні для розмови з лідерами підприємців? Утім, для більшості українських громадян, не втаємничених у нюанси протестних лаштунків, Майдан-2 став позитивним соціальним досвідом: ми побачили, що суспільство може з допомогою таких акцій впливати на владні рішення.

Тепер, власне, про політичні завдання нового глави держави. Стабілізація політичної системи, про яку так довго говорили регіонали, відбулася. Щоправда, поступово стабілізація переросла в концентрацію, а потім і в монополізацію влади в руках особисто Віктора Януковича. Глава держави не тільки замкнув вертикаль виконавчої влади на себе, йому вдалося сформувати пропрезидентську більшість у парламенті, поставити під контроль владу судову і більшу частину місцевого самоврядування.

Цей процес завершився двома знаменними подіями: місцевими виборами 2010 року та скасуванням політичної реформи 2004 року.

На перший погляд, регіоналам вдалося здобути політичну перемогу на місцевих виборах. До десяти обласних рад, які очолювали регіонали, додалося ще десять областей, які підпали під їхній контроль.

Проте ці вибори виявилися для регіоналів, швидше, пірровою перемогою.

За даними «Дзеркала тижня», сукупні результати Партії регіонів на виборах до обласних рад виявилися меншими на 3 млн. голосів, ніж аналогічний показник Віктора Януковича в першому турі президентських виборів.

І річ тут не тільки й не стільки в низькій явці виборців. Адже якщо полічити відсотки, набрані Партією регіонів, то вони теж не дають підстав для оптимізму. Сумарно ця політична сила на виборах до обласних рад (без Києва і Тернопільської області) набрала 32,23%, що на 5% менше, ніж отримав Віктор Янукович у першому турі президентських виборів (37,25% без Києва, Тернопільської області та закордонного виборчого округу).

Здобувши політичну перемогу, регіонали програли електорально.

Місцеві вибори були своєрідним полігоном для обкатування виборчих технологій, які довели вигідність для правлячої партії виборів у мажоритарних округах. Не виключено, що наступні парламентські баталії проходитимуть як мінімум за змішаною — мажоритарно-пропорційною системою, а як максимум — тільки в мажоритарних округах.

Утім, питання про виборчу систему поки що остаточно не вирішено, як немає остаточної ясності і з датою парламентських виборів.

Одні представники владної команди (кажуть, що її представляє Сергій Льовочкін) пропонують у лютому 2011 року зірвати повторне голосування за конституційні зміни, які передбачають парламентські вибори в 2012 році.

Одномоментно буде ухвалено новий виборчий закон, який визначає дату виборів у березні одинадцятого року, відбудеться скорочення виборчої кампанії до 50 днів, що не дасть опозиції вчасно мобілізуватися і провести ефективну кампанію. Як допускають автори цього варіанта, така схема дасть змогу забезпечити політичний контроль глави держави в майбутньому парламенті.

Інше крило президентської команди (головним лобістом якого виступає Андрій Клюєв) обстоює як найбільш прийнятну дату виборів осінь 2012 року. Адже якщо провести вибори навесні 2011 року, то, безперечно, у Верховній Раді опиниться і Юлія Тимошенко, і Олександр Турчинов, які отримають парламентську трибуну і депутатську недоторканність. Та й невідомо, що буде з рейтингом Партії регіонів після зими. У 2012 ж році вибори планують якраз після літнього затишшя, а головне — після чемпіонату Європи з футболу, який, на думку регіоналів, має пройти на ура.

Ще одна ремарка. Проголосувавши за конституційні зміни, які передбачають парламентські вибори восени 2012 року, народні депутати тим самим підтвердили, що за нині діючою Конституцією зразка 1996-го вибори до Верховної Ради мали би проходити в березні 2011 року. Інакше навіщо вносити зміни з іншою датою виборів? А Конституційний суд, розглянувши відповідний проект закону і не знайшовши в ньому крамоли, лише додав іще більшої легітимності березню 2011 року.

Однак процес конституційних змін зовсім не означає скасування нинішніх конституційних норм і чинного закону про вибори народних депутатів. Отже, виборчий процес сьогодні має бути в самісінькому розпалі. Щоправда, голосів у Центральній виборчій комісії для оголошення про початок виборчої кампанії чомусь не знайшлося.

Скасування політичної реформи 2004 року означає не тільки перехід від парламентсько-президентської до президентсько-парламентської форми правління, не тільки монополізацію влади в руках глави держави та створення умов для авторитаризму в країні. Такий крок призведе до посилення підкилимних, адміністративних і бюрократичних методів роботи президента на шкоду методам політичним. Сфера публічної політики звужуватиметься як шагренева шкіра, поступово скорочуватиметься вплив формально легальних способів впливу на владні рішення, знижуватиметься роль політичних партій, у тому числі й Партії регіонів. Сфера реальної політики дедалі більше переміщуватиметься в тіньовий сектор, де бал правитимуть окремі групи впливу з оточення глави держави.

Скасування політичної реформи 2004 року також призведе до поновлення нових-старих методів роботи з парламентом. За часів Леоніда Даниловича для результативного голосування за потрібний законопроект або за кадрове призначення необхідно було перманентно задовольняти інтереси десяти-п’ятнадцяти парламентських груп. Леонід Данилович це міг, чи зможе Віктор Федорович — покаже час.

І насамкінець про стратегічні інтереси нової влади. Дехто з нової владної команди (її найбільш далекоглядні представники) вже зараз думає про другий президентський строк Віктора Януковича.

Утім, єдиної думки в команді президента щодо того, яким чином буде забезпечено обрання Віктора Федоровича в 2015 році, поки що немає. Деякі її представники досить легковажно переконані, що «зроблять» будь-які потрібні результати.

Інші вже нині розраховують стратегію перемоги Януковича без тотального застосування адміністративного ресурсу. Наприклад за рахунок поляризації суспільства і творчого використання досвіду 1999 року, коли українські громадяни в другому турі були поставлені в ситуацію «вибору без вибору» — між Леонідом Кучмою і Петром Симоненком.

Як вам такий варіант: Віктор Янукович і Олег Тягнибок у другому турі президентських виборів-2015? Спробуйте з трьох разів угадати, хто в такому випадку буде переможцем?

Реформи? Забудьте…

Партія регіонів продовжила давню українську традицію: нова команда приходить у владу практично без серйозних напрацювань, які відразу могли бути викладені у вигляді президентських указів чи проектів законів. Їй, точніше фірмі Маккензі, знадобилося сто днів для того, щоб «викотити» план проведення реформ в Україні. Заявку було зроблено серйозну.

Якими ж формальними показниками характеризувалася діяльність президента Віктора Януковича за минулий рік, яким чином він утілював у життя власний реформаторський план?

Відповідно до Конституції 2004 року президент серйозно обмежений у виданні указів, які кардинально впливали б на ситуацію в країні. Отже, аналізувати весь масив указів і розпоряджень — а їх Віктор Федорович підписав відповідно понад 1000 і понад 1100 — особливого сенсу немає. Більшість із них присвячено питанням призначень, помилувань, громадянства і нагороджень. Ті ж з указів, які справді мають суспільне значення, ми розглянемо нижче.

Глава держави має право серйозно впливати на законодавчу діяльність: або через внесення власних законопроектів, або шляхом застосування вето до найбільш одіозних продуктів парламентської законотворчості.

За період з 25 лютого по 1 грудня 2010 року президент подав Верховній Раді на розгляд 32 проекти законів. З них 19, тобто близько 60%, — закони про ратифікацію. Така інтенсивність діяльності глави держави, скажемо прямо, не вражає.

Природно, із законів про ратифікацію можна виділити Угоду про перебування Чорноморського флоту на території України, яка фактично пролонгувала на достатньо тривалий строк посилення геополітичного впливу Росії на Україну. Необхідно відзначити і внесений президентом у парламент проект закону про основи внутрішньої і зовнішньої політики, яка визначає позаблоковий статус України.

Також глава держави заветував 11 законів, ухвалених Верховною Радою. На жаль, ані на сайті президента, ані на сайті Верховної Ради немає окремих розділів, присвячених заветованим законам. Так що авторові статті довелося збирати ці дані з розрізнених джерел. Сподіваюся, вони доволі повні.

Такі формальні показники. З усієї цієї маси документів народилися три реформи, які влада на сьогодні вважає своїм активом: судова, податкова і адміністративна. Втім, два перші активи однозначно «токсичні», а адміністративна реформа викликала досить суперечливі почуття у вітчизняних експертів.

Тепер більше про суть реформ.

Поданий президентом і ухвалений Верховною Радою закон про судоустрій і статус суддів багато експертів називають «одним кроком уперед і двома кроками назад» у побудові некорумпованого, справедливого і доступного для громадян судочинства. Не можна не зауважити, що з проведенням цієї так званої реформи глава держави через підконтрольну йому Вищу раду юстиції отримав серйозні важелі впливу на судову систему загалом.

А представники авторитетної європейської Венеціанської комісії ніяк не можуть зрозуміти логіку авторів згаданого закону, який істотно обмежує роль Верховного суду України.

Утім, логіка тут є, хоча жодного стосунку ані до судової реформи, ані до спроб створити незалежний справедливий суд в Україні немає. Скоріш за все, це банальна помста нинішньої влади за рішення Верховного суду про проведення так званого третього туру президентських виборів 2004 року. Адже Віктор Федорович досі свято вірить, що його перемогу на президентських виборах шість років тому було просто вкрадено.

Про Податковий кодекс дуже багато сказано-переказано. Втім, віднести цей документ до реформаторських досить складно. По-перше, через його філософію — багаті повинні платити менше, а бідні більше. Причому і ті і ті повинні перебувати під невсипущим оком Великого брата — держави у вигляді податкової інспекції. По-друге, з кодексу так і не прибрали найбільш корумпованого податку — податку на додану вартість. По-третє, Податковий кодекс — це скоріше не кодифікація, а компіляція чинного законодавства в податковій сфері.

Тепер про останню передноворічну спробу провести адміністративну реформу. Такий крок нинішньої влади можна тільки вітати, якби не деякі нюанси.

Нюанс перший. За великим рахунком, реорганізація, поділ, злиття міністерств, а також скорочення чисельності чиновників до адміністративної реформи не мають стосунку. Головна її мета — створити ефективний некорумпований компетентний державний апарат.

А для цього як перший крок слід провести так зване функціональне обстеження — тобто з’ясувати, які функції міністерства виконують, за рахунок якої кількості чиновників, де ці функції дублюються. Автор поки що не має точної інформації, чи провела нинішня влада таке функціональне обстеження. Одні джерела стверджують — так, у повному обсязі. Інші свідчать, що нинішня команда просто скористалася дослідженням, проведеним два роки тому однією з російських фірм.

Проведення функціонального обстеження дає змогу зрозуміти, де й що треба скорочувати, які відомства об’єднувати, а які, навпаки, посилювати. Воно має формалізуватися у вигляді указів президента, які затверджують положення про міністерства, їхній штатний розпис. Проте глава держави дає ще два місяці на підготовку цих документів, тим самим ставлячи під сумнів технологію проведення реформи.

Ліквідуючи органи виконавчої влади, президент Віктор Янукович повинен був розуміти, що в десятках і сотнях законів є прямі посилання на конкретні міністерства й відомства, з чіткими дореформеними найменуваннями. Це призведе до того, що ці самі закони необхідно буде змінювати в пожежному порядку. Поспішали так, що Міністерство з питань надзвичайних ситуацій і у справах захисту населення від наслідків Чорнобильської катастрофи перетворилося в указі президента через відсутність прийменника «з» просто в Міністерство надзвичайних ситуацій — начебто воно саме ці надзвичайні ситуації й продукує.

Недостатньо ясним видається поділ центральних органів влади на три види: міністерства, служби (агентства) та інспекції. Складається таке враження, що держкомітети перейменували в служби, не змінивши їхньої функціональної ролі, просто скалькувавши російський досвід. До речі, не зовсім вдалий.

Адміністративна реформа неможлива без якісного антикорупційного супроводу. Тому виникає запитання: коли набере чинності вже ухвалений, але який неодноразово відкладався, антикорупційний пакет, що передбачає декларування чиновниками своїх витрат?

Нюанс другий. Адміністративну реформу влада щосили використовує для банального піару. Народу подобається, коли скорочують чиновників. Хоча один з головних експертів у сфері адміністративної реформи Ігор Коліушко підрахував, що, всупереч запевнянням влади, кількість відомств не тільки не скоротилася, а, навпаки, збільшилася. На цьому тлі доволі по-волюнтаристському звучать заяви Віктора Януковича про поголовне 30-відсоткове скорочення кількості чиновників.

Звісно, керівники відомств намагатимуться скоротити лише «порожні клітинки» штатного розпису, попутно позбувшись неугодних чиновників. Сам процес такої реорганізації досить тривалий — за два місяці потрібно попередити держслужбовців про звільнення, потім прийняти нових, написати сотні наказів. Тож дай Боже до весни впоратися. А хто в цей час працюватиме?

До речі, зараз ухвалюється держбюджет на наступний рік. Природно, там зазначено дореформені міністерства і держкомітети з їхньою нинішньою чисельністю, яку скорочуватимуть. Як у цьому випадку правильно розрахувати витрати новосформованих міністерств із невідомою поки що чисельністю?

І як невеличка ремарка: наша рідна влада про себе, звісно, не забуває. У проекті держбюджету на 2011 рік передбачається збільшити фінансування президентського держуправління справами на 400 млн. грн. — від
946 млн. до 1 млрд. 343 млн. грн.

Нюанс третій. Проведення реорганізації виконавчої влади серйозно посилило позиції глави держави. Зазначимо, що президент до цього вже отримав право без участі міністра, тільки за поданням глави Кабінету міністрів, призначати заступників керівників центральних органів виконавчої влади.

Тепер Віктор Янукович отримає право без участі міністра призначати керівників служб, агентств, інспекцій, які курирує міністерство.

Нюанс четвертий. На жаль, реорганізація міністерств наклалася на політичну боротьбу владних угруповань усередині президентської команди, збіглася з нагородженням непричетних і покаранням невинних за провальний проект Податкового кодексу.

Тому цілком виправдані злиття міністерств (наприклад Міністерства палива та енергетики з Міністерством вугільної промисловості) поєднуються з рішеннями, які викликають здивування.

Відбулася перестановка чиновників: хтось опинився ближче до «тіла», когось узагалі відсунули від «годівниці». У результаті проведеної реорганізації посилилася група Андрія Клюєва, Борис Колесніков отримав одне з найбільш ресурсних міністерств. А от політичне майбутнє Сергія Тігіпка під серйозною загрозою — він мусить проводити соціально вибухонебезпечні реформи: пенсійну, житлову, трудову.

Президент України, крім того, що він глава держави, виконує обов’язки Верховного головнокомандувача Збройних сил і голови Ради національної безпеки та оборони України.

За час президентства Віктор Янукович своїми указами ввів у дію чотири рішення РНБО: про проект закону про основи зовнішньої та внутрішньої політики, про протидію ризику пожеж в Україні, про ситуацію у сфері приватизації державного майна і найголовніше — про загрози національній безпеці України в 2011 році.

Щоправда, точного переліку кількості засідань РНБО на сайті цього відомства ви не знайдете: відповідний розділ відсутній як клас. А засідань РНБО було як мінімум на два більше, ніж відкритих указів президента про введення в дію рішень цього органу: наприклад, РНБО 26 квітня і 8 липня розглядало ситуацію у військовій сфері.

За оцінками експертів, ситуація в українській армії критична: вона не готова до виконання завдань з оборони країни. Обіцяного підвищення посадових окладів усім військовим не відбулося, його вирішили компенсувати запровадженням нових надбавок, які в будь-який момент можна скасувати. Із 2000 обіцяних військовим квартир Міністерство оборони відзвітувало про передачу лише 778 квартир. Досі не затверджено чисельність Збройних сил України, хоча обов’язок президента — подати, а парламенту — затвердити відповідний законопроект.

Складається враження, що президент мало цікавиться військовою сферою, армія не готується захищати країну, а займається самовиживанням. Роль Ради національної безпеки істотно знижено. За Віктора Януковича рада так і не стала органом, який виявляє загрози, пропонує заходи для їх нейтралізації та координує діяльність органів виконавчої влади в цій сфері.

* * *

Монополізувавши владу в країні, Віктор Янукович узяв на себе колосальну відповідальність. Зокрема й за проведення конче потрібних Україні реформ. Поки що реформістські зусилля влади скоріше породжують більше запитань, ніж відповідей.

Спроби провести реформи за рахунок простих українців приречені на провал. Або влада зрозуміє, що починати реформування потрібно з себе, або вона приречена піти в політичне небуття.