Держава Київ у державі Україна: небезпека епідемії

Олександр Сергієнко — директор Аналітико-дослідницького центру «Інститут міста»,
Анатолій Ткачук — народний депутат України 1-го скликання

Політична криза, яка зародилася у Верховній Раді через загрозу формування «неконституційної конституційної» більшості, затьмарює події в столиці. Проте якщо в парламенті йшлося лише про потенційну загрозу, то в другому за значенням представницькому органі країни, Київській міській раді, ця загроза стала фактом.

Нелегітимне формування більшості ставить перед владою та суспільством проблему, яку рано чи пізно доведеться вирішувати всім. При цьому коріння її слід шукати не стільки у несформованості політичної культури та громадянського суспільства, скільки в правовій неоднозначності та неусвідомленості принципів побудови та функціонування піраміди влади.

Такою самою закритою річчю в собі є й інститут місцевого самоврядування, який став в Україні полем для політичних баталій, засобом заволодіння землею, комунальною власністю тощо — чим завгодно, але тільки не інструментом вираження волі місцевого населення.

Проблема

Почнемо з простих питань. Чи повинна міська державна адміністрація перебувати в системі державної виконавчої влади? — Очевидно. Чи повинен президент мати право призначати й позбавляти голову держадміністрації посади? — Авжеж.

Адже це прямо випливає з ч. 4 ст. 118 Конституції України: «Голови місцевих державних адміністрацій призначаються на посаду і звільняються з посади Президентом України за поданням Кабінету Міністрів України».

А чи працює це положення Конституції в столиці країни — Києві? Виявляється — ні. Цитована норма діє по всій території України за винятком Києва.

З 1998 року голова Київської міської державної адміністрації (як О.Омельченко, так і Л.Черновецький) обіймає свою посаду «автоматично» — незалежно, хоче того президент чи ні. Мало того, і зняти голову столичної адміністрації указом згори досі жодного разу не вдавалося. І це при тому, що ч. 2
ст. 118 звучить так: «Особливості здійснення виконавчої влади в містах Києві та Севастополі визначаються окремими законами України». Тобто тут мова не про особливості призначення голови КМДА, а про особливості здійснення виконавчої влади в столиці держави.

Парадоксально, обурливо, але, на превеликий жаль, фактом є те, що система виконавчої державної вертикалі в Києві не діє. Це підтвердив і останній випадок, коли Л.Черновецький відверто манкірував указом президента про проведення дострокових парламентських виборів.

З іншого боку, виникає питання — а чи діє в Києві система рад, яка відповідає принципам Європейської хартії місцевого самоврядування? Тобто кияни не просто обирають міську та районні ради, але ці органи вільно й повноправно виражають їхню волю. Це матерія більш тонка, замилювати очі громадськості набагато легше, тому у процесі розміркувань відповімо на нього нижче.

Законодавчий і міфічний статус міського голови Києва

У реальності щодо державного управління в Києві усталилася така практика: міський голова обирається всім населенням, що цілком відповідає ч.2 ст. 141 Конституції України. Далі він автоматично очолює КМДА, що, на нашу думку, вже не зовсім відповідає Конституції України (далі КУ). Чому?

Підставою для реалізації такої практики послужили два положення Конституції України. Перше — міський голова очолює виконавчий орган місцевої ради (ч. 2 ст. 141 КУ); друге — виконавчу владу в областях, районах, містах Києві та Севастополі здійснюють місцеві державні адміністрації (ч. 1 ст. 118 КУ).

Тобто законодавчо записано таку конституційну формулу: в Києві існує і державна адміністрація, і місцеве самоврядування, правда, їхня діяльність має свої особливості, що відрізняє їх від аналогічних органів у містах та областях, оскільки Київ належить до обласного рівня адміністративно-територіального устрою
(ч. 2 ст. 133 КУ).

Логіка дій колишнього столичного голови О.Омельченка була, на нашу думку, така: «я здійснюю виконавчу владу в Києві (керую виконавчим органом Київради), отже, маю очолювати й Київську міську державну адміністрацію».

Відразу виникає питання — це один орган чи два різні? За Конституцією — однозначно різні, проте О.Омельченко об’єднав їх в один — до словосполучення «Київська міська державна адміністрація» було додано в дужках: виконавчий орган Київської міської ради.

Якщо уважно вчитатися в наведені фрагменти Конституції, стає ясно, що в логіці О.Омельченка два різні поняття — виконавча влада та виконавчий орган — були ототожнені. Понад те, з тексту Конституції цілком очевидно, що в першому випадку йдеться про державну виконавчу владу, а в другому — про виконавчий орган місцевого самоврядування. Таким чином, можна сказати, що «натяжка» була навіть не проста, а подвійна.

З усього викладеного можемо зробити висновок: поєднання однією особою — у 1998 і в 2002 роках О.Омельченком, а в 2006 році Л.Черновецьким двох посад — голови КМДА та міського голови — навряд чи можна назвати цілком конституційним.

Не плутати державне з хуторянським

З положень Конституції України у застосуванні їх до Києва можна зробити ряд однозначних висновків.

По-перше, КМДА є окремим утворенням, аж ніяк не тотожним виконкому Київради. Про виконавчі органи рад і місцеві державні адміністрації йдеться як про абсолютно різні поняття не лише в Конституції. У Законі «Про столицю України»
(ст. 10) абсолютно точно сказано: «Київська міська і районні в місті ради мають власні виконавчі органи...». Мало того, перехідні положення того ж закону прямо зобов’язували міську та районні ради протягом місяця після набрання ним чинності «вирішити питання про формування власних виконавчих органів» (п. 2 розд. 7). Усі ці вимоги повністю відповідають положенням Європейської хартії місцевого самоврядування (ратифікована Україною, вона є невід’ємною частиною українського законодавства). Там ідеться про підзвітні радам виконавчі органи (п. 2
ст. 3 Хартії).

По-друге, принципи та процедура формування органів дер­жавного управління та самоврядування повністю різняться: члени перших призначаються особисто головою адміністрації (принцип єдиноначальності), а члени других — обираються радою (колегіальний принцип). Ані того, ані іншого в Києві не було — була лише дивна суміш: Київрада затверджувала чисельність виконавчого органу, тобто КМДА, а О.Омельченко та Л.Черновецький уже особисто призначали його членів.

Л.Черновецький провів рішення про створення «власного» виконавчого органу, але так його й не сформував. Те ж саме, коли над ним збиралися хмари, збирався зробити колись і О.Омельченко.

По-третє, президент має не лише право, а й обов’язок призначати й звільняти голову Київської міської державної адміністрації (ч. 4 ст. 118 КУ), яка прямо названа в числі органів державної виконавчої влади (ч.1 ст. 118 КУ). Причому, як найвища посадова особа держави, він, очевидно, має це робити, керуючись лише своєю власною волею та інтересами країни, що також відбито в Конституції (ст. 102 КУ). Природним буде вважати, що президент має право відхиляти запропоновані йому КМ України кандидатури голови КМДА.

Чому ж щодо Києва існує інша ситуація, коли президент просто зобов’язаний призначати на цю посаду особу, яку обрали міським головою?

Конституційний суд: ні нашим ні вашим, але цікаво

Автори не претендують на звання викривальників удаваної «недоторканності» голови держадміністрації Києва. Перша спроба реалізувати положення Конституції про «знімаємість» голови КМДА була зроблена ще за прем’єрства А.Кінаха. З відповідним указом президента про зняття О.Омельченка з посади (у зв’язку з досягненням 65-річного віку) він з’явився на Хрещатик, 36, але керівник столичної адміністрації просто «відмовився прийняти» цей указ, а потім видзвонив Кучму й тільки їм двом відомими аргументами змусив покласти указ під сукно.

Проте конфлікт цим не вичерпався. Конституційний суд розглянув відповідну справу й виніс вердикт, який можна назвати соломоновим, а можна — половинчастим. Але з нього випливають цікаві висновки.

По-перше, КС визнав, що КМДА є «єдиним в організаційному відношенні органом, який виконує функції виконавчого органу Київської міської ради і паралельно функції місцевого органу виконавчої влади». Тут ми підкреслили б слова «в організаційному відношенні», тому що, по суті, таке формулювання свідчить про конкретний випадок і аж ніяк не суперечать можливості створити не один, а два органи — виконкому ради та держадміністрації.

По-друге, КС визнав О.Омельченка посадовою особою місцевого самоврядування, що цілком природно з погляду закону, тому що з самого початку він обирається саме як міський голова, і тільки внаслідок цього стає головою КМДА. Завдяки цьому рішенню Олександр Олександрович залишився на своїй посаді — у посадових осіб місцевого самоврядування немає вікових обмежень щодо обіймання посади.

Нарешті — найцікавіший факт, КС визначив: КМДА повинна очолювати тільки особа, яку обрано міським головою. Це призначення повинен, точніше просто зобов’язаний, зробити президент.

Ми вважаємо, що саме в цьо­му КС припустився помилки, про яку йшлося на початку, — виконавча (державна) влада та орган місцевої виконавчої влади (самоврядування), які є різними за суттю, КС ототожнив. Слідом за О.Омельченком. Або заплющив на розбіжність очі, ухваливши рішення на догоду всесильному мерові, що, втім, одне й те саме. Хоча якщо той самий КС вирішив, що Л.Кучму було обрано президентом не двічі, а всього один раз або взагалі жодного разу, то чого від нього було очікувати?

Звільнення голови КМДА — нові вибори мера

Проте, як це закономірно буває, хитрий може перехитрувати самого себе. З останнього висновку КС випливає парадоксальний, але однозначний логічний висновок. Відповідно до процитованої вище ч. 4 ст. 118 КУ президент має повне право звільнити голову КМДА із займаної посади та призначити іншого.

Тепер питання — чи може колишній голова держадміністрації залишитися міським головою за призначення нового голови КМДА? Очевидно — ні: за рішенням КС на цю посаду можна призначати тільки особу, обрану міським головою. Звідси висновок: для призначення нового голови КМДА потрібно оголошувати вибори нового міського голови Києва!

Подобається це комусь чи ні, але саме таким є рішення КС. Раз суд пов’язав ці дві різні посади в один нерозривний ланцюг, виходить, так тому і бути: звільнений з однієї посади, виходить, втратив і другу. Те, що президент розпоряджається однією з них, записано настільки однозначно, що навряд чи потребує якихось роз’яснень.

При цьому зауважимо, що така ситуація аж ніяк не порушує права киян на самоврядування — просто вони обиратимуть мера дочасно. У таке цікаве становище їх поставило горезвісне й ситуативне, як ми вважаємо, рішення Конституційного суду України.

Небезпеки продовження «конституційної реформи» зразка 2004 року

Тут саме час звернути увагу суспільства та влади на величезний ляпсус, допущений у поспіху під час гарячкової «конституційної реформи» кінця 2004 року. У ч. 1 ст. 141 КУ сказано, що депутати місцевих рад обираються на п’ять років, а в ч. 2 цієї ж статті чорним по білому написано, що сільський, селищний або міський голова — на чотири роки! Так що в 2010 році в Києві і всіх містах країни мають відбутися вибори мерів, а через рік, в 2011-му — місцевих депутатів. Дуже дивно.

Зрозуміло, що натхненник і хрещений батько «конституційної реформи» О.Мороз під гаслом «стабільності» подовжив для депутатів задоволення посидіти у владних кріслах на цілий рік. Проте такий постулат, на нашу думку, зовсім не відповідає умовам, у яких перебувають усі демократії, що розвиваються, у тому числі й Україна. Це, до речі, підтвердили й події останніх місяців.

Політична ситуація в країні змінюється настільки швидко, що вибори можна проводити хоч щороку. У США, з їхньою 220-річною традицією парламентаризму, вибори до Конгресу відбуваються кожні два роки, при цьому його склад оновлюється на третину.

Проте на Україну чатує іще більша потенційна небезпека — у разі, якщо буде реалізовано «другий етап конституційної реформи» імені О.Мороза. Згідно з ним, у кожній області та районі будуть свої, так би мовити, партійні виконкоми, а держадміністрації — ліквідують. Тоді виникне така сама ситуація некерованості, що й у Києві, і можна однозначно прогнозувати, що державна виконавча вертикаль буде повністю зруйнована.

Це наочно видно як на прикладі Києва, так і Полтави. Там міська влада заперечила всього-на-всього... встановлення пам’ятного каменя на місці майбутнього пам’ятника С.Петлюрі. Все було зроблено за рішенням обласної держадміністрації і до того ж за указом президента! Дійшло до рукоприкладства, втручання міліції і просто-таки зухвалих заяв мера Полтави, які можна трактувати так: «ця земля — моя, і президент нам тут — не указ».

Що ж буде під час вирішення більш складних, майнових, земельних або будь-яких інших питань, ухвалювати які потрібно в інтересах всієї держави, а не окремого села?

Слід очікувати, що, окрім сказаного, у кожній області та районі неминуче розв’яжеться війна рішень, подібна до тієї, яка нещодавно гриміла на рівні президент — Верховна Рада.

У цьому ключі потрібно визнати, що закріплене в Конституції право місцевих рай- та облрад, які двома третинами своїх голосів забов’язують президента звільнити невгодного їм голову держадміністрації, виглядає дуже спірно — воно порушує не лише логіку державного управління, а й обмежує конституційне право президента на вирішення цього питання. Тим паче коли причиною висловлення недовіри голові місцевої держадміністрації є все що завгодно, але тільки не питання виконання делегованих повноважень, але ж саме воно і може виступати єдиною логічною підставою для голосування за відставку.

Згідно з Європейською хартією місцевого самоврядування, його органи повинні мати абсолютно повні, тобто незалежні й достатні, повноваження, права та реальні можливості для їх реалізації. При цьому вони не повинні втручатися у справи інших рівнів управління, і, навпаки, держава та влада регіонів не можуть втручатися в їхні функції. Навіть контроль за діяльністю органів місцевого самоврядування з боку держорганів має бути тільки з питань законності ухвалених рішень, але аж ніяк не з питань доцільності.

В Україні ж ми бачимо якийсь «божевільний коктейль» повноважень і майже цілковиту безвідповідальність. І все це — за відсутності дієвої та незалежної судової влади, яка могла б вирішувати спірні питання. Зрозуміло, що проведення другого етапу «конституційної реформи» в її теперішньому вигляді може мати найнепередбачуваніші наслідки. Негативні й катастрофічні.

Безперечно, Конституцію України треба вдосконалювати. На прикладі Києва ми вже показали всю суперечливість конституційних норм. Але робити це потрібно системно, після серйозних обговорень та аналізів ризиків від внесення змін до Основного Закону держави.

Що ж до Києва, то в оновленій Конституції України ми просто мусимо уникнути нинішніх протиріч, адже Київ — столиця України, і киянам не має бути соромно не лише за своє місто, а й за свою країну.