Децентралізована і згуртована Україна — мрія чи реальність?

Українська незалежність, підтримана тотальною більшістю голосів на референдумі 1991 року, не означала безпроблемного розвитку України, оскільки погляд на вектор розвитку незалежної держави в різних регіонах був досить різний, а досвіду самостійного управління державою на початку 1990-х не було ні в кого.

20 років невизначеності зовнішньополітичного вектора, приватизація, постійні зміни уряду, зміна підходів до організації влади в територіях на тлі потужного тиску з боку Російської Федерації, яка грала на міжрегіональних відмінностях, різного ставлення різних категорій людей до минулої історії, - все це провокувало періодичне загострення ситуації в Криму, на Донбасі, в Харкові, Одесі. Тому події 2013–2014 років мали статися, раніше чи пізніше, з більшими чи меншими втратами.

Драматичні події 2014 року спонукали до децентралізації та нової державної регіональної політики, ідеї яких багато років розроблялись експертами і навіть урядовцями, але все не могли почати втілюватись. Тепер про "успішність децентралізації" говорять і старі, і нові політики, а ось творення згуртованої України, зняття міжрегіональної напруги, мінімізація асиметрії розвитку між різними територіями, середньострокове планування розвитку держави та регіонів із прогнозованими джерелами фінансування якось залишається поза увагою. Але без згуртованості ми можемо втратити все.

Отже, якою я уявляю "Ідеальну країну - Україну"?

1. В Україні таки сформовані сильні й ефективні публічні інституції. Мультирівневе управління є реальністю. Адміністративно-територіальний устрій відповідає потребам розвитку територій, логічний і створює хорошу просторову основу для ефективної системи місцевого самоврядування. Місцеві й регіональні еліти мають свої політично-управлінські ніші, і їхні інтереси балансуються інтересами державними.

2. Територіальні громади - базова одиниця адміністративно-територіального устрою, основа місцевого самоврядування, яка забезпечує ефективне і необтяжливе для місцевого бюджету управління різними сферами публічного життя в інтересах людини. Це досить великі - 10–15 тисяч населення, 200–300 кв. км території - одиниці, досить стабільні до демографічних та економічних викликів, де є можливість створити безпечні й комфортні умови для проживання людини. Ці громади створюють між собою партнерства, передусім між міськими та сільськими територіями. Звісно, буде певна кількість досить невеликих і економічно слабких громад у територіях із низькою щільністю населення, в зоні україно-російського кордону.

3. Районний/повітовий рівень - це передусім рівень для організації діяльності органів виконавчої влади, проте тут також є представницькі органи. Такі повіти досить великі - від 150 тисяч населення, 5–8 тисяч кв. км території. Тут вирішуються питання мереж місцевих доріг, громадського транспорту, спеціалізованої освіти, інші питання, які недоцільно чи неефективно здійснювати на рівні громад.

4. Обласний рівень - кількість областей не змінюється, їх розміри оптимальні для виконання завдань регіонального розвитку, і саме регіональний розвиток - основне повноваження обласних рад.

5. Гармонізована ситуація між регіонами і всередині регіонів. Державна регіональна політика, яка реалізовується в Україні, грунтується на поєднанні загальнодержавної стратегії регіонального розвитку та регіональних стратегій. Держава будує швидкісні транспортні коридори, що з'єднують із Києвом значні міста/обласні центри, регіони вмонтовують свої регіональні транспортні мережі в ці коридори, люди отримують можливості для високої мобільності, як у межах регіону, так і між регіонами. Всі українські регіони - цікаві для українців, про них знають, їх відвідують, у них інвестують. У Києві проходять відкриті дні регіонів України, на яких відбувається обмін кращими практиками розвитку, нівелюються міжрегіональні відмінності.

6. Держава бере під опіку найбільш проблемні території, які через природні обставини чи зміну глобальних трендів втрачають можливості для самовідновлення, регіони дбають про мінімізацію асиметрії розвитку між територіальними громадами в межах свого регіону. Місця компактного проживання меншин є територіями прискореного зростання, адже вони стають містком співпраці з державами походження меншин при їх повноцінній інтеграції в українське суспільство.

7. Досить віддалена перспектива - повернення окупованих Криму та частини Донбасу до складу України і їх поступова інтеграція в загальноукраїнський простір.

Як досягти "ідеальної України" (не рецепт, а логічні міркування)?

Шлях до неї загалом зрозумілий: сильні інституції, прогнозована політика, яка базується на об'єктивних даних, дотримання принципів верховенства права та мультирівневого врядування на засадах субсидіарності. На жаль, так не завжди відбувається.

1. Потрібно завершити перший етап децентралізації вже до місцевих виборів у жовтні 2020 року. Необхідно затвердити новий адміністративно-територіальний устрій якомога швидше. Для цього є всі передумови.

2. Не потрібно прив'язувати завершення реформи до внесення змін до Конституції України. Це лише поставить під загрозу завершення реформи і створить проблеми на новий поствиборний період 2020-2025 років (на жаль політична доцільність узяла гору, і маємо проєкт змін до Конституції, який викликав хвилю емоцій і неприйняття).

3. Завершити реформу можна у кілька логічних кроків, що не потребують конституційних змін: ухвалити зміни до закону про місцеве самоврядування, які наділяють Кабінет міністрів України правом затверджувати територіальні громади; далі Кабмін затверджує всі громади згідно з попередньо схваленими перспективними планами формування спроможних громад; потім Верховна Рада України своїми постановами утворює нові райони; далі призначаються і проводяться вибори на новій територіальній основі (здається, подання законопроєкту №2653 від 20.12.2019, який дає право Уряду затвердити громади, свідчить, що варіант завершення реформи без конституційних змін таки може бути реалізовано).

Що стосується змін на третьому - обласному рівні, то запровадження префектів на сьогодні не є першочерговим питанням. Нагляд над законністю актів місцевого самоврядування можна запровадити і без префектів. Такий законопроєкт було підготовлено за сприяння Ради Європи. А створення виконкомів обласних рад у реальних умовах зовнішнього тиску та внутрішньої нестабільності породжує додаткові ризики для згуртованості України.

4. Потрібно створити юридичну рамку для розробки й узгодження стратегічних документів національного рівня, ухвалити закон "Про державне стратегічне планування", який має зняти суперечності у стратегічному плануванні, що здійснюється різними міністерствами.

5. Реалізація державної регіональної політики, сформованої у 2014-2015 роках, на сьогодні, по суті, не здійснюється через руйнування системи стратегічного планування та фінансування регіонального розвитку, тому потрібне негайне відновлення правил - ухвалення змін до статті 24-1 Бюджетного кодексу України (законопроєкт 2202).

6. Формування згуртованості України та реалізація загальнодержавних пріоритетів сьогодні неможливі через відсутність фінансування, тому збільшення розміру Державного фонду регіонального розвитку (ДФРР) до 1,5% доходів Державного бюджету і передбачення третини ДФРР на фінансування загальнодержавних програм регіонального розвитку вкрай на часі. (Такий проєкт є, проте криза державних фінансів, яка розгортається наприкінці 2019 року, може покласти край цій ініціативі).

7. Без координації секторальних політик і стратегій у територіях асиметрія розвитку між регіонами чи в регіонах зростатиме, тому потрібне запровадження посади віце-прем'єр міністра - міністра з регіонального розвитку, який буде відповідальним за організацію такої координації.

8. Відновлення регіональних економік неможливе без кваліфікованих робітничих кадрів. Тому перетворення нинішніх слабких професійно-технічних училищ на добре оснащені досить автономні регіональні заклади професійної освіти є надзвичайно важливою компонентою регіонального розвитку.

9. У 2020 році потрібно завершити формування системи стратегічних планувальних документів - Національної стратегії розвитку України, Державної стратегії регіонального розвитку, Генеральної схеми планування території України, регіональних стратегій розвитку.

Ризики. Ризики досить високі. Основні - зовнішній тиск із боку Росії та непрораховані рішення влади у глобальних питаннях, а саме щодо досить дивної моделі ринку с/г земель; спроби внесення змін до Конституції України, які руйнують державні інституції й тривожать регіональні еліти. І це відбувається на тлі посилення впливу на суспільство силових відомств, старих судів та відступу від принципу розподілу влад, визначеного Конституцією. До цього додаються стимулювання суперечностей між різними групами суспільства, відсутність політичних дискусій у парламенті, а відтак - їх переміщення на вулиці.