Чому зараз не можна вносити зміни до Конституції

Є більше випадків звуження свободи людей шляхом поступових і тихих зазіхань владних структур, ніж шляхом насильницьких і раптових узурпацій.

Рудольф Руммель, американський академік (1932–2014)

На сьогодні анонсовано перше засідання робочої групи парламенту під головуванням першого віцеспікера Олександра Корнієнка щодо змін у Конституцію. Новий проєкт змін до Конституції в частині децентралізації з`явився в інформаційному просторі як подарунок політикуму під ялинку. Документ не має певного політичного статусу і невідомо ким підготовлений. З одного боку, це може означати, що офіційно внесений законопроєкт матиме зовсім інакше наповнення, а з іншого — півторарічна праця, залучення до цього процесу різних представників свідчать, що частину ідей проєкту можна буде знайти в офіційному законопроєкті від влади. 

Відразу варто поставити під сумнів широко розрекламовану «інклюзивність» процесу підготовки проєкту. Проводити публічні консультації з питань реформування місцевого самоврядування тільки з асоціаціями місцевого самоврядування — замало. Адже органи місцевого самоврядування, їхні повноваження, відповідальність є лише інструментом для забезпечення комфортного та безпечного середовища для проживання людей у містах і селах, причому тут має враховуватися специфіка різних соціальних, вікових, етнічних та інших чинників. Це як проводити реформу поліції лише з участю поліції, охорони довкілля — лише з екологічними інспекторами.

Тому текст проєкту конституційних змін містить низку ризиків, які точно можуть проявитись у майбутньому і створити проблеми. Ці ризики випливають насамперед із недбалості у формулюванні правових конструкцій або взагалі з нерозуміння, як працюють системи, регулювати які покликані нові правові конструкції. 

Отже, зупинимося на ключових проблемах.

Від сильного мера — до всесильного?

Розробники зазначеного тексту стверджують, що проєкт забезпечує «остаточне закріплення децентралізації» і впроваджується внесенням змін до статей Розділу 11 Конституції.

Але насправді «остаточного закріплення» не буває взагалі. Ми знаємо це з історії, коли в державах не просто змінюються політичні системи, а можуть зникати цілі великі держави. Тим паче коли таке «остаточне закріплення» викладається досить дивно. Для цього порівняємо чинні норми і ті, які пропонуються.

У новій редакції з`явилися якісь ніби додаткові норми й водночас зникли інші, наявні в чинній редакції. Частина нових норм по суті є не правовими приписами, а, радше, певними конструкціями, що породжують нові запитання, на які немає відповідей і які привнесені із зовнішнього «дореформеного» експертного середовища, як і «повсюдність». 

Наприклад, що дає перша частина нової редакції статті 140 «Громада, що об’єднує мешканців, які проживають на її території, є первинним суб’єктом місцевого самоврядування»? Нинішню першу частину статті 140 розділили надвоє й отримали проблему «первинного суб`єкта». Але ж якщо є первинний, то є і вторинний? А словосполучення «громада, що об`єднує». Об`єднує — це як? Нинішня редакція ч.1 статті 140 визначає сукупність жителів територіальною громадою за фактом, а в новій редакції появляється проміжне слово «об`єднує», що відразу наводить на думку про необхідність встановлення якогось факту такого об`єднання.

Але це ще дрібні нюанси. Принциповою новелою цієї статті є дві норми, згідно з якими голова громади визнається органом місцевого самоврядування, і він же одноосібно формує й керує виконавчим органом громади, якого немає в переліку органів місцевого самоврядування громади! 

«Органами місцевого самоврядування громади є рада громади та голова громади. Голова громади формує і очолює виконавчий орган громади та веде засідання ради громади».

Тобто виконавчий орган громади не є органом місцевого самоврядування. Тоді що це за орган? Невже то «орган голови громади»? 

Можна припустити, розробники мали на увазі, що саме голова громади і є тим виконавчим органом громади, але записали так, як записали. І вашим і нашим? Маємо тут істотне конституційне «посилення» статусу голови громади. По суті, переходимо від формули «сильний мер» до формули «всесильний мер». На щастя, так не буває, але якщо впровадимо цю норму, то в багатьох місцях отримаємо або сильну дестабілізацію, або феодалізацію громад.

Перший варіант — дестабілізація. У нинішніх умовах, якщо обраний голова не має стабільної більшості в раді, він домовляється з депутатами стосовно структури виконкому, своїх заступників і таким чином формує в раді свою підтримку. При цьому він не може виконувати розпорядження голови МДА щодо того, кого куди призначати, оскільки мусить шукати компроміс власне з депутатами, а не з МДА. Найчастіше це стабілізує ситуацію. Якщо ж голова спробує одноосібно сформувати виконком, як це пропонується змінами до Конституції, він, з одного боку, наразиться на конфронтацію з депутатами, а з іншого — муситиме дослухатися порад префекта/або силового органу, кого куди призначити. Адже це тепер виключно його право. Голова потрапляє в дуже скрутну ситуацію.

Варіант другий — феодалізація. Сильний голова, який проведе у раду хоча б третину своїх депутатів, стає повним господарем громади. Він веде засідання ради, він формує виконком, він є розпорядником бюджету і т.п. За каденцію можна повністю зачистити під себе громаду назавжди.

Ще одна досить дивна норма: «Місцевому самоврядуванню можуть бути делеговані центральним органом виконавчої влади повноваження і функції для окремих цілей відповідно до закону, а місцеве самоврядування під час їхнього виконання має право пристосовувати свою діяльність до місцевих умов.» Тут не виключається припущення, що, наприклад, Міністерство внутрішніх справ може делегувати громадам виконання поліційних функцій, повноваження слідства? А голова громади як орган сам вирішуватиме, як вести слідство у своїй громаді? 

Це порушення принципу ч.2 статті 19 Конституції України «Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України». Тобто повноваження для місцевого самоврядування можуть надаватися виключно законом. Що належить до виняткової компетенції Верховної Ради України. 

Ми не будемо докладно зупинятися тут на положенні про виконавчі органи обласних рад, яке, вкупі з нормами про ліквідацію місцевих державних адміністрацій, дивною системою нагляду може призвести до катастрофічних наслідків для єдності державного простору. Адже обласні ради сьогодні — це політичні органи, сформовані партіями, вони не представляють територіальних громад. Тому їхні рішення часто бувають відверто політичними, такими, що виходять далеко за межі компетенцій. 

Згадаймо: в недалекому минулому ми вже мали рішення Донецької та Луганської обласних рад про регіональну мову, Харківської — про позаблокову і нейтральну Харківську область, цілої низки обласних рад — про договірні відносини з Києвом. Чим це скінчилося на Донбасі, ми бачимо зараз.

Про це можна прочитати у статті «Згуртованість та безпека…» Сьогодні, в умовах війни, закінчення якої поки що навіть не проглядається, говорити про такі новації просто шкідливо, а запроваджувати — тим більше. До того ж люди, які стверджують, що нині ОДА укомплектовані малокомпетентними фахівцями, не мають жодних аргументів, які б пояснювали, звідки у виконкомах обласних рад з’являться компетентніші спеціалісти і чому партійні мозаїки в цих радах краще сформують зазначені органи, ніж система державної служби.

Чи правда, що настане фінансовий рай для місцевого самоврядування?

Ще один розділ у проєкті, який стосується нібито гарантованих надходжень до бюджетів місцевого самоврядування. Не факт. І не тільки тому, що рівень фінансових ресурсів більше залежить від величини ВВП держави, ніж від конституційних приписів та законодавчих норм. Адже нова редакція статті 142 виписана так само недбало, як і решта, тому говорити про якийсь додатковий «захист» місцевого самоврядування тут не доводиться.

Як бачимо з таблиці, принциповою відмінністю виглядає допис про місцеві податки і збори, але все це в чинній редакції є у формулі «доходи місцевих бюджетів». А доходи місцевих бюджетів формують із різних податків, зборів та інших надходжень. Тому нове формулювання нічого не додає. 

Правда, нова редакція Статті 142 містить низку нових частин: 

«Місцеве самоврядування має право на достатні фінансові ресурси, якими воно може вільно розпоряджатися для реалізації своїх повноважень і які розподіляються на рівних умовах в порядку, визначеному законом».

Перша частина цього речення — про право на «достатні» фінансові ресурси — мало до чого зобов`язує, оскільки «достатність» визначається економічною спроможністю економічної системи держави, але формулювання «які розподіляються на рівних умовах» — дуже контроверсійне. Адже це норма-принцип — рівні умови. Але що це означає? Можливо, це означає, що тепер не може бути більше субвенцій на школи в малозаселених громадах, де довші відстані й малокомплектні школи? Можливо, що не можуть передбачатися кошти навіть на субвенції на соціально-економічний розвиток окремих територій? 

Ідемо далі. «Держава забезпечує співмірність фінансових ресурсів та обсягу повноважень місцевого самоврядування, визначених Конституцією та Законами України. 

Повноваження, делеговані місцевому самоврядуванню, забезпечуються фінансовими ресурсами в повному обсязі. 

Зміна компетенції місцевого самоврядування здійснюється з одночасними відповідними змінами у розподілі фінансових ресурсів.»

Чому в перших двох абзацах фінансові ресурси прив`язані до повноважень, а в третьому — до компетенції? Знову постає питання юридичної визначеності. Тут ідеться про одне й те ж саме чи про різне? При перегляді повноважень перегляд ресурсів не відбувається? До того ж у попередніх нормах припускалося делегування органам місцевого самоврядування «повноважень і функцій» центральних органів виконавчої влади. Це підпадає під перегляд фінансових ресурсів чи ні, і хто має здійснювати такий перегляд?

Далі є й такі норми:

«Держава компенсує витрати місцевого самоврядування, спричинені рішеннями органів державної влади. 

Громади мають право співпрацювати для вирішення питань, що становлять спільний інтерес, утворювати на договірних засадах в межах закону об’єднання з іншими громадами та передавати їм частину своїх повноважень для управління майном і фінансами». 

На жаль, ця конструкція знижує можливості громад до співпраці, оскільки тут ідеться виключно про «об`єднання» з іншими громадами. Отож реалізація спільних проєктів, створення спільних комунальних підприємств, органів управління — неможливі? Навряд чи автори проєкту думали про встановлення цих обмежень, але так сталося. 

Що з правами та повноваженнями місцевого самоврядування? 

Найцікавіша для аналізу тут стаття 143, якою нібито дуже розширюються й гарантуються права місцевого самоврядування. На жаль, автори забули чи не знали правила: чим більше тексту в нормах Конституції, тим більше проблем він може породити.

Читаємо уважно:

«Стаття 143 

Громада безпосередньо або через органи місцевого самоврядування громади: 

1) ухвалює статут громади; 

2) управляє майном, що є в комунальній власності; 

3) затверджує бюджет відповідної громади і контролює його виконання; 

4) затверджує стратегію сталого розвитку, програми місцевого розвитку та контролює їхнє виконання; 

5) ухвалює рішення щодо місцевих податків і зборів; 

6) організовує і проводить місцеві референдуми та забезпечує реалізацію їхніх результатів; 

7) утворює, реорганізовує та ліквідовує комунальні підприємства, організації та установи, а також здійснює контроль за їхньою діяльністю; 

8) вирішує питання територіального поділу громади та управління цими територіями; 

9) вільно вирішує в межах закону питання місцевого значення, які не вилучені зі сфери її компетенції і вирішення яких не доручене жодному іншому органу». 

Отже, що встановлює ця стаття? Вона встановлює вичерпний перелік повноважень громади та її органів у пунктах 1–8) і стверджує, що громада може займатися будь-чим на власний розсуд, крім того, що належить до компетенції інших органів.

Як бачимо, власних повноважень, які тут захищені, взагалі дуже мало. Місцеві податки, збори, комунальні підприємства, організації та установи, бюджет, статут, стратегія і то лише «сталого розвитку». По суті цей припис мало чим відрізняється від того, що є в чинній Конституції. 

Але в нинішній редакції визначення сфери компетенції зрозуміле: ти відповідальний за все, що є в законі. У пропонованій — навпаки, все незрозуміло: ти відповідальний за все, якщо не знайдеш, що це віднесено до відповідальності когось іншого. 

Поле для бездіяльності та санкцій за вихід за межі повноважень просто необмежене. Крім того, ця нова норма прямо суперечить частині 2 статті 19 Конституції, про що ми говорили вище.

Чи будуть у громадах військові бази країни-агресора? 

Здається, запитання дивне, але на нього варто пошукати відповідь. І тут потрібен аналіз пропозицій стосовно нагляду за законністю рішень, дій та бездіяльності органів місцевого самоврядування. Варто зазначити, що децентралізаційна реформа передбачала три основних елементи: повноваження — ресурси — відповідальність. Якщо перші дві складові виконані, то з наглядом не склалося. Він так і не був запроваджений. І не тому, що його немає в чинній Конституції, а тому, що не виконуються її норми. Адже в чинній Конституції прямо сказано:

«Стаття 144. Органи місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених законом, приймають рішення, які є обов'язковими до виконання на відповідній території.

Рішення органів місцевого самоврядування з мотивів їх невідповідності Конституції чи законам України зупиняються у встановленому законом порядку з одночасним зверненням до суду».

Тобто для запровадження механізму нагляду було потрібно лише ухвалити відповідний закон. (Тут уточнимо, що законопроєкт №4298 про місцеві держадміністрації зрештою з'явився, проте його концепція докорінно відрізняється від новел змін до Конституції. Що, м'яко кажучи, дивує). Натомість автори змін до Конституції виписують нову редакцію статті 144, яка породжує нові проблеми і створює додаткові ризики.

«Стаття 144 

Органи місцевого самоврядування відповідно до закону ухвалюють акти, які є обов’язковими до виконання на відповідній території. 

Акти органів місцевого самоврядування з мотивів їхньої невідповідності Конституції чи Законам України оскаржуються до суду за зверненням префекта. 

У випадку визнання Конституційним судом України акта органу місцевого самоврядування таким, що порушує Конституцію України в частині забезпечення суверенітету та територіальної цілісності, повноваження такого органу припиняються достроково в порядку, визначеному законом». 

Ця правова конструкція — тотально згубна як для місцевого самоврядування, жителів громад, так і для держави загалом.

По-перше: виходить, що оскаржити акт органу місцевого самоврядування в суді може лише префект. Якщо акт органу порушує право конкретної людини, групи осіб — потрібно йти й переконувати префекта в тому, аби він подав позов. Такого немає в жодній країні світу.

По-друге: в судовий розгляд втягується Конституційний суд України.

В унітарній державі конституційний суд має розглядати акти органів місцевого самоврядування на предмет порушення чи не порушення ними Конституції України. Ви серйозно?

1460 громад і стільки ж голів громад, які теж віднесені до органів місцевого самоврядування. І це для Конституційного суду?

Лише у федеративних державах акти/закони суб`єктів федерації розглядаються органом конституційної юрисдикції держави, наші ж автори законопроєкту пропонують в унітарній державі всі органи місцевого самоврядування перетворити на суб`єктів федерації? Заодно й паралізувати Конституційний суд. 

Автори законопроєкту як певний запобіжник запропонували обмеження повноважень органу місцевого самоврядування на час розгляду Конституційним судом (ст.143). Уявімо ситуацію: Приморська сільська рада громади ухвалила рішення про відведення земельної ділянки під розміщення російської військової бази, звернулася до Путіна з проханням розмістити тут війська (не дай Боже, але...). Як реагуватиме держава? Спочатку це рішення має дійти до префекта, який може/має передати його президентові (спочатку воно потрапить в офіс, якомусь головному спеціалістові, потім — начальнику підрозділу, потім — заступнику голова ОПУ, далі, можливо, президентові). Президент подасть до Конституційного суду, той має призначити провадження, і лише тоді, може, буде зупинено рішення та обмежено деякі можливості роботи сільради. Сильний захист суверенітету! 

Префекти чи перфекти?

Якось так склалося, що, хоча Концепція реформи місцевого самоврядування та територіальної організації влади не передбачає наявність такої інституції як «префект», це слово так сподобалося різним політикам і експертам, що тепер усі про них говорять, але по-різному. Хтось називає їх «префектами», а хтось — «перфектами», кожен вкладає в це поняття свій смисл, і тому результату немає досі. Проєкт конституційних змін, який ми розглядаємо, теж перебуває в цьому «перфектному» тумані. 

Нам пропонують таку конструкцію: «Виконавчу владу в областях і повітах, містах Києві та Севастополі здійснюють територіальні органи центральних органів виконавчої влади та префекти». В чинній редакції це записано так: «Виконавчу владу в областях і районах, містах Києві та Севастополі здійснюють місцеві державні адміністрації». Ця ніби непомітна різниця відразу стане каталізатором суперечностей у системі територіальних органів центральних органів виконавчої влади (ЦОВВ), адже тепер не буде органу загальної юрисдикції — голови МДА, тобто одного відповідального, буде багато різних, безвідповідальних. Мало того: природа «префекта» в новій конструкції апріорі суперечлива. 

Префект «спрямовує і координує діяльність територіальних органів центральних органів виконавчої влади та здійснює адміністративний нагляд за додержанням ними Конституції та Законів України, актів президента України та Кабінету міністрів України». Тобто він спрямовує (незрозуміло, що це таке), координує й водночас здійснює нагляд! Якщо ти спрямував і скоординував, то нагляд, виходить, уже за собою здійснюєш?

Він же «здійснює адміністративний нагляд за відповідністю Конституції і Законам України актів органів місцевого самоврядування у випадках і в порядку, визначених законом», і ще, на додачу, знову «здійснює інші наглядові та координаційні повноваження, визначені законом України». 

Автори навряд чи зрозуміли, як має працювати виконавча влада в регіонах. 

Якщо звернутися до європейського досвіду, можна побачити, що в усіх країнах на регіональному рівні є орган виконавчої влади загальної юрисдикції, і саме він загалом відповідає за реалізацію державної політики в територіях. Орган цей одноособовий — префект, воєвода, комісар, губернатор, директор… Незалежно від назви, повноваження таких органів зазвичай схожі — загальне керівництво адміністрацією та координація системи територіальних органів, які не входять у адміністрацію, а також нагляд за законністю діяльності органів місцевого самоврядування. 

Такий орган може мати політичний статус — наприклад, воєвода; або статус державної служби — префект. У конституціях таких вимог не записують, оскільки життя змінюється й варіанти організації виконавчої влади в регіонах можуть змінюватися. На жаль, автори пробують записати в Конституцію відразу статус і змінюваність, не визначившись у головному — яка роль «префекта»? Він слуга двох панів — «представляє президента України та Кабінет міністрів України, інформує їх про стан реалізації державної політики»?

Отже, стверджувати, що поява «префекта» замість голови ОДА щось змінить на краще в організації влади в регіонах, не доводиться. Тим паче що головна проблема — в ігноруванні вимог законів тими, хто їх має виконувати. Адже останній приклад із заступником міністра внутрішніх справ, який є російським громадянином і був призначений на посаду, яскраво свідчить: ніхто не виконував необхідної перевірки, встановленої законами. Тому скільки не змінюй норми, якщо їх не виконують — вони не діють.

Таким чином, очевидно, що проєкт змін Конституції України в редакції від 29.11.2020 року не виглядає таким, що підлягає ухваленню, через вади концептуального характеру, внутрішні суперечності між статтями, які пропонуються, та чинними статтями Конституції. Юридичне виконання проєкту змін — досить недбале, суперечливе за термінологією, надміру деталізоване, містить двочитання окремих норм. Ані стабілізація місцевого самоврядування, ані забезпечення незворотності децентралізації цим законопроєктом не досягаються.

Більше статей Анатолія Ткачука читайте за посиланням