Чия політична воля у питанні запровадження безвізового режиму сильніша: України чи ЄС?

Тема безвізового режиму з ЄС не перестає хвилювати українських експертів, політиків та журналістів.

Якщо у 2014 р. всю увагу було прикуто до запровадження біометричних закордонних паспортів, то тепер у полі зору - "безвізові" антикорупційні закони. Втім, обидві новації - лише частина Плану дій з візової лібералізації (ПДВЛ), повне виконання технічних критеріїв якого має забезпечити українцям скасування віз із ЄС. З іншого боку, необхідним елементом досягнення безвізового режиму є наявність сильної політичної волі з боку самого ЄС, що виявиться в належній оцінці стану виконання ПДВЛ та подальшому прийнятті позитивного рішення кожною з країн-членів ЄС. Тож у цій статті ми оцінимо прогалини у виконанні Україною рекомендацій ЄС та спробуємо показати, чи насправді наявні рекомендації відповідають технічним критеріям ПДВЛ. Після цього ми дамо оцінку готовності 10 країн ЄС затвердити безвізовий режим для України.

Останній, п'ятий звіт щодо прогресу України в імплементації ПДВЛ був оприлюднений 8 травня 2015 р. Документ містить вичерпний перелік рекомендацій, які Україна мала б виконати до приїзду наступної оцінювальної місії ЄС у серпні 2015 р. Втім, навіть на початок листопада значна частина рекомендацій не виконана. Тож якими є основні проблемні питання в імплементації ПДВЛ, і чи відповідають повною мірою надані ЄС рекомендації технічним критеріям?

У Блоці 1 "Безпека документів" невиконаними залишаються дві такі рекомендації: "Якомога швидше забезпечити функціонування Єдиного державного демографічного реєстру для видачі біометричних паспортів (ID карток)…" та "Здійснювати заходи для ефективного вирішення можливих побічних наслідків зміни імені".

На виконання обох рекомендацій Державна міграційна служба (ДМС) підготувала законопроект №3224, який був негативно оцінений громадськими експертами. Річ у тому, що, крім внесення змін до Закону "Про Єдиний державний демографічний реєстр та документи, що підтверджують громадянство України, посвідчують особу чи її спеціальний статус", ним передбачено низку поправок, які жодним чином не стосуються виконання рекомендацій ЄС.

Зокрема, йдеться про врегулювання "проблемних" для ДМС питань вартості виготовлення закордонних паспортів та функціонування Державного підприємства "Документ". У разі прийняття Закону це підприємство, яке надає платні консультативні послуги, стане одним із уповноважених суб'єктів Єдиного реєстру. Вже тепер результати моніторингу ГО "Європа без бар'єрів" щодо діяльності районних територіальних відділень ДМС м. Києва свідчать про систематичні порушення принципу добровільності надання консультативних послуг цією структурою. Прийняття вищезазначеної поправки до Закону лише поглибить складну ситуацію.

З іншого боку, законопроект пропонує вносити до Єдиного реєстру максимальну кількість персональної інформації про особу, наприклад дані про батьків, піклувальників та опікунів або інформацію про наявність і номер посвідчення водія. Натомість рекомендація оцінювальної місії ЄС зосереджена лише на фіксуванні в Єдиному реєстрі інформації, наявної в паспорті громадянина України, а також інформації про зміну імені.

Повертаючись до суті самих рекомендацій ЄС до Блоку 1: вони лише частково відповідають одному з технічних критеріїв ПДВЛ, що свідчить про їх необов'язковість, але бажаність для ЄС. Отже, використання для законопроекту №3224 статусу "безвізового", безперечно, вигідне для лобіювання інтересів ДМС, фактично ж він потребує доопрацювання і врахування позицій громадських експертів.

У Блоці 2 "Нелегальна міграція, включаючи реадмісію"невиконаною є рекомендація Єврокомісії "Імплементувати комплексні стратегії з управління кордонами і плани дій, що передбачають поліпшення міжвідомчого співробітництва…".Для вирішення ситуації було підготовлено Стратегію розвитку державної прикордонної служби України, що чекає свого затвердження. Пасивність органів державної влади у затвердженні Стратегії може призвести не тільки до зриву виконання ПДВЛ, а й до відсутності фінансового забезпечення заходів Стратегії, що затверджуються у вигляді бюджетних асигнувань, передбачених на відповідний рік для Державної прикордонної служби.

Очікують фінансування з Державного бюджету 2016 р. і дві інші рекомендації Єврокомісії: "Зміцнення мовної підготовки для співробітників Державної міграційної служби" та "Покращення підготовки персоналу, що працює в центрах прийому, у тому числі мовної підготовки та навчання суддів".

Втім, більш серйозна - затримка із затвердженням нової Національної стратегії управління міграцією, що є одним із технічних критеріїв ПДВЛ, а не просто рекомендацією. Цю Стратегію, яка розробляється за підтримки Міжнародної організації з міграції, за словами представників ДМС, необхідно прийняти найближчим часом. Втім, текст Стратегії і Плану заходів досі не оприлюднений, а отже в ній навряд чи буде враховано позиції профільних громадських експертів.

Блок 3 "Громадський порядок та безпека" найбільше привернув увагу оцінювальної місії ЄС через низький рівень виконання. І це не дивно, бо, наприклад, у першому підблоці "Попередження та боротьба з організованою злочинністю, тероризмом та корупцією" на початок цього тижня не виконано більшість рекомендацій, наданих Україні ще у травні.

Зокрема, це стосується рекомендації "Визначити підхід до кримінального правосуддя для правоохоронних органів та органів прокуратури…". Наразі її виконано лише частково, оскільки недопрацьованим і не оприлюдненим є План дій раніше прийнятої Стратегії реформування судоустрою, судочинства та суміжних правових інститутів на 2015-2020 рр.

На виконання наступних рекомендацій - "Вжити заходи щодо реформування процесу розслідування" та "Значно зменшити досудові слідчі повноваження Служби безпеки України" лише 10 листопада було прийнято законопроект №2542а "Про внесення зміни до статті 216 Кримінального процесуального кодексу України щодо уточнення підслідності Національного антикорупційного бюро України". Лише 12 листопада ВР прийняла закон "Про державне бюро розслідувань".

Остання рекомендація підблоку - "Забезпечити ефективність спеціалізованого підрозділу "захисту свідків" відповідно до міжнародних стандартів", яка теж не прямо забезпечує виконання ПДВЛ, а отже є лише бажаною, - не виконана. На часі прийняття нового відповідного міжвідомчого наказу МВС, ГПУ, СБУ та Мін'юсту.

Особливо проблемним виявився третій підблок - "Запобігання і боротьба з корупцією". Для прикладу, створення рекомендованої ЄС Спеціалізованої антикорупційної прокуратури істотно затримується через небажання Генеральної прокуратури замінити двох членів конкурсної комісії, котрі викликають підозри громадських експертів та представників ЄС. Саме антикорупційна прокуратура має представляти державне обвинувачення в антикорупційних провадженнях, а тому її роль у боротьбі з корупцією - одна з ключових.

Рекомендоване ЄС Національне агентство України з питань виявлення, розшуку та управління активами, одержаними від корупційних та інших злочинів, буде створено тільки завдяки прийняттю 10 листопада законопроекту №3040. А відповідний законопроект, спрямований на задоволення рекомендації "Провести реформи щодо недоторканності, пов'язані з суддями і членами Парламенту", з вересня перебуває на розгляді в комітеті, і його зовсім не поспішають прийняти.

Залишилося відкритим питання законопроекту №2541
"…щодо вдосконалення інституту спеціальної конфіскації з метою усунення корупційних ризиків при її застосуванні". Після його прийняття 10 листопада цей законопроект викликав неабиякі дискусії серед антикорупційних та правозахисних сил. Прибічники боротьби з корупцією вважають, що конфіскація має відбуватися на етапі досудового слідства, навіть без достатньої доказової бази, тому прагнуть вотування прийнятого Закону. Натомість певні правозахисні групи вважають, що конфіскація без збору належної доказової бази може призвести до зловживань. Отже, очікується висновок ЄС щодо прийнятого Закону та відповідні дії президента.

Насамкінець: у підблоці "Співробітництво між правоохоронними органами" застряв процес прийняття законопроекту "Про органи внутрішніх справ", який було ветовано президентом.

У Блоці 4 "Зовнішні зносини та фундаментальні права"неоднозначна ситуація склалась із виконанням рекомендації "Забезпечити, щоб заходи, вжиті у зв'язку з переміщенням на територіях та з територій, непідконтрольних органам влади України, ґрунтувалися на чітких правових критеріях та не накладали неадекватний адміністративний тягар на громадян".Для досягнення рекомендованого було прийнято Постанову КМУ №367 "Про затвердження Порядку в'їзду на тимчасово окуповану територію та виїзду з неї". Втім, упродовж останніх тижнів для виконання рекомендації уряд пропонує парламенту затвердити законопроект "…щодо встановлення факту народження або смерті на тимчасово окупованій території України". Окрім того, що законопроект прямо не відповідає вищезазначеній рекомендації, він скорочує терміни розгляду позову про встановлення факту народження або смерті до 24 годин. А це, своєю чергою, істотно обмежує можливість судових виконавців перевірити надані докази. Таким чином, імовірне поширення зловживань, спрямованих на незаконне отримання спадку або скоєння злочинного викрадення дітей.

Найбільш проблемною у четвертому Блоці стала рекомендація"Внести зміни до Кодексу законів про працю щодо заборони дискримінації на основі сексуальної орієнтації". На попередньому пленарному тижні у депутатів не вистачило голосів за поправку, на цьому ж її затвердили з шостої спроби. Варто відзначити й неоднозначне ставлення населення до ймовірних змін. За відсутності належних роз'яснень та антидискримінаційної кампанії, громадяни ототожнюють цей законопроект із впровадженням шлюбів або усиновлень дітей для сексуальних меншин. Натомість законопроект стосується виключно трудових відносин.

Чи має ЄС політичну волю до скасування віз?

Залишмо українські трудові будні безвізових баталій та згадаймо, що візова лібералізація - це не лише технічний, а й політичний процес, у якому беруть участь різні гравці. Долю безвізового режиму вирішуватиме не лише Європейська Комісія (ЄК), що першою вносить пропозицію про скасування віз, а й Рада ЄС та Європейський Парламент (ЄП). Саме ці інституції голосують за те, щоб пропозиції ЄК стали законом. На відміну від ЄК, що є рушійною силою у безвізовому процесі, саме Рада ЄС та ЄП можуть не зібрати необхідної підтримки безвізових перспектив України. Тому так важливо мати план дій акумуляції внутрішньополітичного попиту на таке рішення.

Тим часом в інформаційному просторі ЄС бракує комплексної та виваженої оцінки змін, що відбулися в Україні внаслідок завершення процесу візової лібералізації. Провівши серію інтерв'ю з високопосадовцями та незалежними експертами ЄС, можемо стверджувати, що загалом країни ЄС відзначають відчутний прогрес у виконанні Україною реформ у рамках ПДВЛ. Проте одним зі слабких місць одностайно визнані питання боротьби з корупцією та відмиванням коштів. Окрім цього, незакінченими бачаться реформи органів внутрішніх справ та системи кримінальної юстиції. Міграційні ризики з України оцінюються як середні та нижчі від середніх. При цьому представники таких держав, як Італія і Литва, наголошують на отримані переваг від міграції українців до їхніх країн. Військовий конфлікт із Росією експерти ЄС оцінюють неоднозначно. З одного боку, він прискорить рішення щодо надання безвізового режиму з метою легітимації теперішньої української влади на європейському просторі, а з іншого - може бути використаний окремими країнами для відтермінування рішення про скасування віз між ЄС та Україною. При цьому не передбачається внесення нових технічних критеріїв до ПДВЛ у зв'язку з воєнним конфліктом.

Серед безпекових ризиків експерти ЄС вирізняють загрози проникнення з України до ЄС організованих збройних формувань, озброєних терористів, які використовуватимуть українські паспорти, торгівлю людьми та зброєю, а також можливість транзиту через Україну до ЄС нелегальних мігрантів із третіх країн.

Отже, український уряд, який підготував більшість вищезазначених законопроектів, обрав шлях виконання всіх запропонованих ЄС рекомендацій. Навіть таких, котрі фактично не відповідають першоджерелу - Плану дій з візової лібералізації. При цьому деякі запропоновані урядом законопроекти "безвізового пакету" спекулюють нормами, що прямо не відповідають ні технічним критеріям, ні рекомендаціям ЄС. З іншого боку, українські парламентарії, керовані, радше, тиском із боку ЄС, аніж внутрішнім розумінням необхідності реформ, передбачених ПДВЛ, істотно затягли процес прийняття необхідних законів. Досі не випрацюваний консенсус щодо такого важливого для ЄС питання, як зняття недоторканнсті з суддів та народних депутатів. За свідченням європейських високопосадовців дев'яти країн, ЄС готовий чекати на остаточне виконання Україною всіх технічних критеріїв. Але чи довго?