Чи можливий витік із джерела влади?

Оце так дивина! Новий закон про референдум (про необхідність якого понад півтора десятка років говорили всі кому не ліньки) було ухвалено в атмосфері просто-таки зухвалої буденності. Добре аби такою байдужістю відзначили якийсь рядовий документ, не обтяжений особливим смисловим навантаженням. На кшталт Універсалу національної єдності. Але ж ішлося про один із наріжних каменів вітчизняної правової системи. Про так званий конституційний закон, що регламентує використання інструменту прямого народовладдя.

Попередній профільний акт, ровесник державної незалежності, давно і безнадійно застарів. Чимало положень старозавітного Закону УРСР «Про всеукраїнський і місцевий референдуми» грубо суперечили Конституції. Що, по суті, перетворювало будь-яке свято всенародної правотворчості на глибоко нелегітимне діяння.

Покласти край цьому законодавчому неподобству обіцяли цілі полчища політиків різних штибів. Такий собі Ющенко, лідер парламентського об’єднання «Наша Україна», ще сім років тому називав модернізацію правил проведення референдуму своїм пріоритетним завданням. Проте по-справжньому рішучу спробу змінити стан речей було зроблено тільки восени 2008-го. 19 вересня минулого року в першому читанні Рада схвалила проект регіонала Олександра Лавриновича.

У той час у виснажливих переговорах між ПР і БЮТ намітилося чергове позитивне зрушення. Дотримуючись настанов керманичів, підопічні Януковича і Тимошенко досить згуртовано підтримали законовитвір першого віце-спікера. Саме фракції Партії регіонів і Блоку Юлії Тимошенко забезпечили успіх голосування, віддавши за проект Лавриновича відповідно 169 і 116 голосів.

Загальне враження дещо зіпсував бютівець Павло Мовчан, котрий ризикнув трохи помахати кулаками після бійки. Звертаючись до соратників, ветеран національно-демократичного руху гнівно запитав: «За що ви голосуєте? Це доленосне питання навіть не обговорювалося у нас належним чином на фракції, воно з’явилося раптово, за трибуною...»

Спіч політика став промовистою ілюстрацією прозорості сучасної політики. Формальні ідеологічні противники з легкістю підперли один одного в стратегічно важливому питанні, яке (з усього видно) навіть належним чином не обговорювалося всередині депутатських осередків.

«Референдум — найкоротший шлях руйнування конституційних основ!» — резюмував Мовчан. «Сьогодні створюється більшість для того, щоб ревізувати конституційні основи дер­жавного ладу України», — підтримав його нунсівець Юрій Ключковський, автор альтернативного законопроекту, ігнорованого соратниками Юлії Тимо­шенко і сподвижниками Віктора Януковича.

Втім, невдовзі питання створення «ПРіБЮТівської» більшості і ревізії Конституції знову втратили актуальність. Правила організації референдумів мали безпосередній стосунок до великої конституційної гри. Коли в ній настав черговий тайм-аут, депутатський корпус прогнозовано втратив інтерес до проекту.

Про багатостраждальний документ знову згадали днями, коли інтересанти вкотре майже домовилися. Заслуговує окремого нагадування обговорення, яке передувало вирішальному голосуванню за історичний документ. Воно тривало (увага!) дві хвилини. Протягом цього часу народні обранці дізналися від доповідачки, представниці БЮТ Ольги Боднар, що (цитуємо): «З 19 вересня практично ніхто з народних депутатів не виявив бажання взяти участь у доопрацюванні, крім п’яти поправок депутата Портнова... Комітетом до другого читання таблиця не підготовлена і не розглядалася в другому читанні комітетом... Будь ласка, визначайтеся залом».

Зал не поставив пані Боднар жодного запитання, після чого оперативно визначився. Так з легкої руки насамперед БЮТ (138 «за») і ПР (на два голоси менше) проект Лавриновича
5 червня майже перетворився на закон.

Бракує дрібниці — візи гаранта. Проте найвищого автографа документ, мабуть, не отримає. Чому такий цінний акт, скоріш за все, чекає вето? Чи існує шанс на його подолання? Чи стане щойно складена інструкція з експлуатації народовладдя предметом розгляду КС і який ступінь прихильності продемонструють до неї конституційні жерці?

Перш ніж розпочати пошук правдоподібних відповідей на безліч запитань, зазначу багатозначну деталь. Юний закон, на відміну від свого старезного попередника, присвячений організації і проведенню виключно всенародних опитувань населення. Регіональні свята народовладдя ще чекають своєї черги.

До речі, у світі максимально використовується саме ця форма народної правотворчості. Загальнонаціональні сеанси спілкування влади з народом швидше виняток, ніж норма. Чому ж у нас місцеві референдуми виявилися обійденими? На те свої причини. Які з численних пояснень видаються найбільш об’єктивними, вирішувати вам.

Окремі поінформовані особи стверджували: закон, який регулює правила проведення місцевих референдумів, навряд чи зібрав би навіть 226 депутатських голосів. Тоді як закон про загальнонаціональний плебісцит був двічі підтриманий 333 голосами в першому читанні і 296 — у другому. Як стверджують прибічники однієї з версій, надто вже різнилися погляди п’яти парламентських фракцій із приводу місцевих віче. Є і жорсткіша гіпотеза: владі (у тому числі й законодавчій) місцева правотворчість ні до чого. Тим більше в умовах кризи. А так, немає закону — немає крайових референдумів. Такий варіант влаштовував усіх.

Сходилася більшість депутатів і ще в одному питанні. Чотири з п’яти фракцій побоювалися, що конституційна реформа імені президента може піти в обхід парламенту. З одного боку, і в БЮТ, і в ПР були не надто високої думки про рішучість Банкової. Там вважали, що Ющенко не насмілиться виходити зі своїм конституційним проектом до народу в разі відсутності прямої загрози. З іншого — і в Тимошенко, і в Януковича вважали: тільки-но союз біло-синіх і біло-сердечних набуде реальних обрисів, Віктору Андрійовичу втрачати буде нічого. І він, затиснувши під пахвою нову редакцію Основного Закону, може з переляку рвонути по допомогу до джерела влади. Тобто до народу. З приводу рівня популярності В.А. ніхто жодних ілюзій не мав. Але основою майбутньої коаліції Блоку Юлії Тимошенко і Партії регіонів була нова конституційна реформа, яка передбачає обрання глави держави в парламенті. А народу, як відомо, до душі всенародні вибори. Могла трапитися неприємність...

Щоб жодна випадковість не порушила планів потенційних коаліціянтів, було вирішено передбачити нормативну заборону на пряме спілкування президента з народом. Цю заборону вписали в закон про референдум, який необхідно було ухвалити якомога раніше. Що й було зроблено. Всенародне опитування в плани не входило.

Зате воно входило у програми. Зокрема у передвиборну програму БЮТ. У монументальній праці під назвою «Український прорив» так прямо і було записано: «Блок Юлії Тимошенко зобов’язується невідкладно організувати всеукраїнський референдум, на який буде винесено такі питання:

1. Чи підтримуєте ви президентську форму правління, за якої президент України обирається всенародно, є главою держави і очолює уряд?

2. Чи підтримуєте ви президентську форму правління, при якій посада президента України ліквідується, уряд України призначається і звільняється Верховною Радою України, а прем’єр-міністр є главою держави?»

Передбачалося, що відповіді на ці (та ще п’ять) запитання мають лягти в основу нової редакції Основного Закону. Відштовхуючись від результатів референдуму, спеціально скликана Конституційна рада мала розробити проект КУ, який після всенародного обговорення виносився на всенародне затвердження.

Але, рухаючись до головної мети, Юлія Володимирівна підхід скоректувала. За безпосередньої участі її фракції Рада схвалила концептуально новий підхід до конституційних референдумів. Проект Лавриновича розрізняв «референдум із внесення змін до Конституції» і «референдум зі схвалення нової редакції Конституції». Приз­начати перший доручено президентові, другий — парламенту. Проте і в першому, і в другому випадках потрібна попередня підтримка 2/3 депутатського корпусу.

Ось такий шлагбаум опустили нардепи перед конституційними ініціативами президента. Але Віктор Андрійович, після того як «ширка» померла у процесі пологів, осмілів. І знову заговорив про намір шукати для свого проекту всенародного схвалення. Легко припустити, що гарант відішле назад у Раду закон, який забороняє йому спілкуватися з населенням безпосередньо.

Що робитиме вищий законодавчий орган у випадку вето? Намагатиметься його подолати. Мабуть, небагато знайдеться політиків у Раді, яким до душі конституційна інтрига, задумана на Банковій. Навіть серед представників «НУ-НС» такі — рідкість.

Але Ющенко може вчинити тонше, закликавши в арбітри Конституційний суд. Річ у тому, що депутати, призначивши себе глашатаями «референдуму зі схвалення нової редакції Конституції», нерівномірно розширили свої повноваження. Відповідно до 73-ї та 85-ї статей Основного Закону, парламент наділений правом призначати лише референдум про зміну території України. Розширюючи власну компетенцію, ВР порушує КУ. Зауважимо також, що чіткого визначення поняття «нова редакція Конституції» немає. На це судді КС також можуть звернути увагу.

Документ, ухвалений депутатським корпусом 5 червня, містить низку добротних положень і розумних норм. Але доки акт не набрав чинності (а отже, має шанс видозмінитися), є сенс поговорити про його вади.

Впадає в око розмитість і нечіткість формулювань. Що трохи дивує, з огляду на педантичність автора, який до того ж мав удосталь часу для усунення огріхів.

Коли в тексті згадуються укази президента, ідеться то про дату видання, то про дату підписання, то про дату оприлюднення. З правового погляду, ці терміни — різні речі, і таке різночитання може внести плутанину в процес. Хай це й дрібниці, але дрібниці прикрі й незрозумілі.

Стаття 5 документа, де йдеться про плебісцит, на який виноситься питання про зміну території, може бути розглянута як «вільний переклад» Основного Закону. Або навіть як спроба «замаху» на непорушний III розділ Конституції.

Стаття 13 зобов’язує президента проголосити референдум з народної ініціативи, якщо таку ідею підтримали три мільйони громадян. Ця вимога вже є в Конституції. І нинішній гарант її вже ігнорував. Тим більше дивно, що профільний закон не пропонує жодних механізмів протидії президентському саботажу.

У законі міститься принципове обмеження: «не допускається проведення всеукраїнського референдуму в один день із виборами в органи державної влади і органи місцевого самоврядування». Зважаючи на все (і це припущення підкріплює системний аналіз III розділу Конституції та низки актів КС), до цього переліку не потрапляють вибори президента. Випадково чи навмисне?

Є часткове пояснення деяких дивних речей, виявлених у тексті. Ціла низка змін могла набути легітимності після внесення змін до Конституції. Але не склеїлося.

В законі про референдум є ще одне цікаве та важливе нововведення. Затверджений Радою нормативний акт припускає можливість прийняття (скасування) законів безпосередньо на всеукраїнському референдумі.

Тут-таки спало на згадку надзвичайно цікаве рішення КС від 16 квітня минулого року. У ньому справді записано: «Рішення всеукраїнського референдуму щодо прийняття законів є остаточним і не потребує будь-якого затвердження, в тому числі Верховною Радою України». Але в тому ж таки документі зазначено: «Народ як носій суверенітету і єдине джерело влади, здійснюючи своє волевиявлення через всеукраїнський референдум, може в порядку, який має бути визначений Конституцією України (виділення наше. — Авт.) і законами України, приймати закони».

Одне слово, противники закону отримали не одну зачіпку.

Відверто кажучи, до питання «референдумної» законотворчості у світі підходять дуже обережно. Хоча переважна більшість європейських конституцій містить норму про народну природу влади. Бельгійське правило «Вся влада виходить від нації» мало чим відрізняється від грецького «Вся влада виходить від народу» або німецького «Вся державна влада виходить від народу». Проте в Німеччині, незважаючи на конституційний реверанс у бік суверена, на його пряму правотворчість накладено заборону.

Основний закон ФРН,
60-річчя якого республіка широко відзначила днями, заперечує загальнонаціональний референдум як такий. Німецькою конституцією, як виняток, передбачено тільки всенародне опитування як необхідну умову зміни кордонів тієї чи іншої федеральної землі. Німці навіть трохи комплексують, що не можуть всенародно схвалити Лісабонський договір.

Причина таких обмежень — у складному минулому держави. Одне з гасел, завдяки яким Гітлер прийшов до влади, — повернення до прямого народовладдя. Як стверджують історики, в останні роки Веймарської республіки влада трохи ігнорувала форми прямої демократії, захоплюючись виданням над­звичайних декретів. Фюрер, навпаки, тільки що — вдавався до плебісциту. Заручившись небувалою підтримкою населення, він витребував для себе велетенські повноваження (об’єднавши посади рейхспрезидента і рейхсканцлера), приєднав Саар, зайняв демілітаризовану Рейнську зону, анексував Австрію, а також розірвав відносини з Лігою націй. Рівень схвалення населення коливався від 90 до 99,7%.

Референдум може відіграти велику роль у долі ще однієї країни з войовничим минулим — Японії. Ні для кого не секрет, що децентралізація влади в Німеччині, як і нейтралітет Австрії та Фінляндії, стали результатом особливої наполегливості, яку після закінчення Другої світової війни проявили держави-переможниці. Конституційно закріплений японський пацифізм має ту ж саму природу. Під тиском Вашингтона Японія «добровільно» відмовлялася від війни та загрози силою як від засобів вирішення міжнародних суперечок. Нині Токіо заявив про намір скасувати надміру «миролюбну» 9-ту статтю конституції. Згідно з повідомленнями преси, відповідний референдум (якщо не помиляюся, перший в історії країни) може відбутися 2011 року. Характерно, що, на думку деяких політиків, сам факт проведення такої консультації з народом може негативно позначитися як на настроях у суспільстві, так і на ставленні до Японії у світі.

А ось Росію, схоже, вже давно не турбує, хто і як на неї подивиться. Історія плебісцитів у РФ — окрема стаття. Наприклад, у березні 1992-го в Татарії на референдум було винесено питання: «Чи згодні ви, що Республіка Татарстан — суверенна держава, суб’єкт міжнародного права, який будує свої відносини з Російською Федерацією та іншими республіками, державами на основі рівноправних договорів?» Позитивно відповіли 61,4%. У листопаді того ж року було прийнято конституцію республіки, в якій волю народу повністю врахували. У лютому 1994-го між Казанню і Москвою підписано договір про розмежування повноважень. Але 2004 року під тиском московського Кремля кремль казанський вилучив з основного закону Татарстану практично всі нагадування про суверенітет і міжнародну правосуб’єктність республік.

А у квітні минулого року, коли наші конституційні судді сперечалися про право народу приймати на референдумі закони, Держдума РФ, по суті, прикрила загальнонаціональні референдуми як такі. Російські законодавці, схваливши поправки до закону «Про референдум», заборонили виносити на всенародне голосування питання, які належать до компетенції федеральних органів влади. Тобто будь-які.

Брати із сусідів приклад ніхто не закликає, Боже борони. Але відповідальним особам, яким належить унормувати характер всенародної законотворчості, ваш покірний слуга пропонує згадати слова одного з найдотепніших людей свого часу, журналіста і письменника Габріеля Лауба. Свого часу він справедливо зазначив: «Будь-яка влада справді виходить від народу, але при цьому вже ніколи до нього не повертається».

З біса не хочеться, щоб вона витікала куди не слід.