Бікамералізм: тренди для України

Перспективи еволюційного розвитку України неможливі без переосмислення положень чинного Основного Закону та формування принципово нових конституційних засад подальшої розбудови демократичної, соціально-правової держави і гармонійно розвиненого громадянського суспільства в Україні. Зазначене зумовлює постановку питання про проведення конституційної реформи у нашій державі, яка, своєю чергою, потребує свого належного теоретико-методологічного забезпечення.

Слід погодитися з тими українськими правознавцями, котрі стверджують, що вдосконалення правових механізмів регулювання конституційних відносин в умовах глобалізації та в контексті євроінтеграційного вибору України неможливе без урахування не лише багатовікових традицій національного державотворення, а й позитивних здобутків сучасної теорії та практики класичного європейського конституціоналізму.

Незаперечним здобутком цивілізаційної історії людства, який отримав своє закріплення у конституціях та конституційних актах переважної більшості з понад 220 держав світу, стали парламенти й парламентаризм як конституційний режим найбільшого сприяння ефективній діяльності держави. Слід зазначити, що в сучасній Європі успішно діє перший наднаціональний парламент — Європейський парламент (European Parliament).

Європогенна за своєю сутністю ідеологія парламентаризму, вперше обґрунтована у працях таких мислителів, як Ж.Боден, Т.Гобі, Л.Дюгі, І.Кант, Д.Локк, Ш.Монтеск’є, А.Дайсі та багатьох інших, нині отримала свій розвиток як у країнах із давніми традиціями народного представництва, так і в тих державах, у яких парламентаризм почав утверджуватись одночасно з першими конституціями та конституційними актами починаючи з другої половини XX ст. Для пострадянських і постсоціалістичних країн ідеологія парламентаризму, після розпаду колишнього СРСР та руйнації радянської державно-правової доктрини, в основі якої лежала ідея домінування в державі «системи рад усіх рівнів», стала фундаментом їх демократичного інституційного розвитку й продовжує залишатися ним.

Парламентаризм, теоретичні витоки якого беруть начало у вченнях про народний і національний суверенітети, цілком логічно пов’язаний з утвердженням принципів верховенства права та демократизму в суспільстві і державі, запровадженням ефективних механізмів гарантування конституційних прав людини, а також формуванням таких інституцій держави, які б забезпечували найбільш повне і всебічне здійснення її функцій та реалізацію потреб суспільства.

Український парламентаризм має давні історичні витоки. Сучасні правознавці вважають предтечами національного парламентаризму вічову демократію та феодальні з’їзди в Київській Русі, козацькі ради й козацьку демократію загалом, діяльність Центральної Ради і навіть певною мірою «парламентаризм» радянської доби. Втім, утвердження та розбудова повноцінного національного парламентаризму стали можливими лише після проголошення незалежності України в 1991 році.

За сімнадцять років незалежності український парламентаризм мав певні досягнення і деякі прорахунки. При цьому XXI ст. поставило перед ним серйозні виклики, ставши своєрідним «екзаменатором» ефективності організації та діяльності національного парламенту в умовах конституційно-правової реформи, перші спроби здійснення якої можна пов’язати з проведенням всеукраїнського референдуму 16 квітня 2000 р. Нагадаємо, що цей референдум, серед іншого, мав на меті з’ясувати громадську думку щодо формування двопалатного парламенту в Україні, одна з палат якого представляла б інтереси регіонів України.

Не менш суворим випробуванням для вітчизняного парламентаризму стала й конституційно-правова реформа 2004—2008 років, зміст якої передбачав перехід України до парламентсько-президентської форми правління, підвищення ролі і авторитету національного парламенту в державі та політично структурованому громадянському суспільстві країни. На жаль, перманентна політико-правова криза останніх років не сприяла задоволенню високих запитів сучасного суспільства й здійсненню належного законодавчого забезпечення новітніх державотворчих процесів в Україні.

Свідомо уникаючи політико-правових оцінок організації та діяльності Верховної Ради України V—VI скликань, вважаємо за доцільне зазначити, що вдосконалення концепції сучасного українського парламентаризму та оптимізація організації й діяльності національного парламенту нині є пріоритетним напрямом конституційної реформи у 2008-му і наступних роках.

На нашу думку, одним із пріоритетних шляхів реформування українського парламентаризму сьогодні є запровадження бікамералізму як теорії та практики функціонування в державі двопалатного парламенту.

Що ж являє собою бікамералізм, та які на сьогодні перспективи запровадження двопалатного парламенту в Україні? Відповідь на це запитання лежить не лише в теоретико-правовій, а й у психологічній площинах. Адже для багатьох політиків і державних діячів, а також вчених-правознавців ідеї бікамералізму асоціюються виключно з федеративними державами (Німеччина, Російська Федерація, США, Швейцарія та ін.) або ж із архаїзмом двопалатного парламенту у Великій Британії. Досить часто правознавці з пострадянських країн, обстоюючи природність двопалатних парламентів у федераціях, формують хибну думку про бікамералізм у сучасних унітарних державах, переконуючи, що верхня палата в таких країнах є «консервативним гальмом прогресивних перетворень» (Парламентское право России: Учебник. — М.: Эксмо, 2006. — С. 80.). Такі твердження суперечать конституційним реаліям XXI ст. і є прикладом багатьох стереотипів, створених пострадянською юридичною наукою.

Нині всебічне поширення теорії та практики бікамералізму слід визнати однією з найвиразніших тенденцій генезису сучасного конституціоналізму. В останні десятиліття у багатьох державах світу, незалежно від форми їх державного устрою, активізувалися процеси переходу до двопалатної структури парламенту. Якщо на початку 70-х років XX ст. двопалатні парламенти були у 45 країнах світу, то 2008 року їх кількість сягнула за 70. Ще близько десяти держав готуються перейти до бікамеральної структури своїх парламентів.

Двопалатні парламенти на сьогодні перестали бути даниною історичним традиціям конституціоналізму чи якоюсь «аномалією» державно-правового розвитку країн, поєднаних однією правовою системою. Бікамералізм став повсякденним політико-правовим явищем для значної кількості населення нашої планети. Саме таку систему парламентаризму нині обрали найбільш економічно потужні країни світу. Так, із п’ятнадцяти держав, які відзначаються найвищими у світі показниками внутрішнього валового продукту, лише дві — КНР і Південна Корея — мають однопалатні загальнонаціональні законодавчі органи.

Бікамералізм поступово утверджується і в конституційній теорії та практиці Європейського Союзу та держав, що входять до нього. Зокрема двопалатні парламенти успішно функціонують у таких унітарних державах — членах Європейського Союзу, як Австрія, Ірландія, Іспанія, Італія, Польща, Словенія, Румунія, Франція, Чехія тощо.

Але було б неправильно вважати, що бікамералізм у XXI ст. став виключним привілеєм для політико-правових систем економічно розвинених держав світу. Для багатьох зарубіжних країн, які у своєму сучасному розвитку утверджують ідеї демократії та верховенства права, бікамералізм стає засобом апробації відповідних ідей та теорій. Створення двопалатного парламенту розглядається як шлях виходу з політичної кризи у таких різних за своїм розвитком державах, як Афганістан, Бурунді, Камбоджа і Ліван.

Перспективи запровадження двопалатних парламентів є предметом посиленої уваги для політиків та дер­жавних діячів республік, які утворилися після розпаду колишнього СРСР. Першою пострадянською унітарною державою, котра зробила свій вибір на користь бікамералізму, нині став Казахстан.

Сучасний бікамералізм, як і раніше, не втрачає індивідуальних національних особливостей, тому важко знайти хоча б два абсолютно ідентичні двопалатні парламенти у різних країнах.

Водночас можна виділити декілька найбільш загальних причин об’єктивного характеру, які сприяли поширенню теорії та практики бікамералізму в сучасному світі. Насамперед ідеться про причини, що позначили тенденцію утвердження двопалатних парламентів в унітарних країнах Європи.

По-перше. Починаючи з другої половини XX ст., невпинно зростає роль вищого законодавчого органу влади у державному механізмі сучасних країн, що веде до розширення основних функцій парламенту. Вже після Другої світової війни парламенти стають не лише центрами законотворення, а й центрами прийняття важливих політичних та кадрових рішень. Для багатьох парламентів властиві нині законодавчі, представницькі, установчі (державотворчі), контрольні, бюджетно-фінансові, зовнішньополітичні та інші повноваження. Множинність завдань і функцій, які постають перед сучасними парламентами, об’єктивно зумовлює ускладнення їх побудови, тобто внутрішньої структури. Парламенти багатьох унітарних країн світу сьогодні не обмежуються структуризацією на комітети, комісії чи інші парламентські органи, а поділяються на першу (або нижню) та другу (або верхню) палати.

Сутність двопалатної структуризації сучасних парламентів полягає в розмежуванні їх функціонального призначення. Нижні палати цих парламентів мають на меті забезпечення народного представництва та здійснення якісного законотворення. Тоді як верхні здійснюють представництво територій і традиційних регіональних еліт (рідше — суспільних станових, професійних, релігійних чи інших асоціацій). Крім того, як наділені значними установчими повноваженнями, верхні палати забезпечують інституційний розвиток держави, тобто національне державотворення.

По-друге. Двопалатні парламенти стали кроком вперед у напрямі вдосконалення принципу поділу влад та механізмів стримувань і противаг (checks and balance) між їхніми гілками. Свого часу ще французька Декларація прав людини і громадянина 1789 р. закріпила положення доктрини Ш. Монтеск’є, згідно з якою вся влада у державі здійснювалася відповідно до її поділу на законодавчу, виконавчу та судову.

По-третє. Сучасні держави, прагнучи до утвердження і реалізації принципів верховенства права й утвердження демократії, залучають до процесів національного державотворення різні інститути громадянського суспільства та держави. Двопалатні парламенти дозволяють оптимізувати відповідні процеси, забезпечивши не лише народне представництво, а й представництво інтересів територій, а також різних публічних асоціацій.

По-четверте. Не вдаючись до зміни форми державного устрою, зокрема переходу до федералізму, багато сучасних країн визначають пріоритетом своєї внутрішньої політики децентралізацію, яка передбачає представництво на загальнонаціональному рівні легітимних інтересів територій. Верхня палата двопалатних парламентів в унітарних державах дозволяє ефективно забезпечувати таке представництво, а також активно залучати представників територій до процесів національного дер­жавотворення, а саме — до формування новітніх інституцій держави та їх кадрового наповнення.

По-п’яте. Двопалатність парламенту на сьогодні є об’єктивною вимогою удосконалення його право­творчої, і насамперед — законотворчої діяльності. Складність законотворчої діяльності, що обумовлена високим рівнем відповідальності її суб’єктів перед народом, дедалі вищими вимогами сьогодення до якості юридичної техніки нормопроектувальних робіт, підтверджує доцільність існування другої палати парламенту, яка, по-суті, стає професійним і неупередженим «редактором» законопроектів, ухвалених нижньою палатою. Адже у багатьох державах із двопалатними парламентами погодження закону верхньою палатою є обов’язковою умовою набуття ним чинності (Румунія, Італія, США тощо).

До того ж верхня палата виступає стримуючим чинником для своєрідного «демократичного екстремізму» нижньої палати парламенту під час внесення змін та доповнень до конституції і конституційних актів. Саме сенати у більшості двопалатних парламентів світу виступають важливим гарантом легітимності конституційної реформи.

За будь-яких умов і тенденцій розвитку сучасного парламентаризму для кожної окремо взятої держави світу вибір конкретної моделі парламентаризму, у тому числі й перехід до бікамералізму, є її національним вибором. Як правило, парламентська реформа органічно поєднується з конституційною реформою або виступає її важливою складовою, оскільки реформування основ організації та діяльності парламенту перед­бачає внесення змін до конституцій. З огляду на це, нагальність проблеми вдосконалення Основного Закону України створює сприятливі умови для проведення парламентської реформи.

Системне оновлення конституційного механізму державної влади в Україні та принципів її взаємовідносин із місцевим самоврядуванням несе вдосконалення конституційно-правового статусу вищих органів дер­жавної влади в Україні, модернізацію і приведення у відповідність до європейської конституційної практики системи стримувань і противаг між гілками влади. Зазначені процеси передбачають ґрунтовні зміни до розділів Основного Закону, які регулюють насамперед правовий статус Верховної Ради України.

Політико-правові реалії сьогодення засвідчують перспективність закріплення в оновленому Основному Законі бікамеральної моделі парламентаризму. Нинішня система формування депутатського корпусу за закритими виборчими списками політичних партій та їхніх блоків ставить під сумнів реалізацію принципів представницької демократії в українському парламенті, позбавляючи представництва у парламенті інтересів територіальних громад на загальнонаціональному рівні. Досвід діяльності Верховної Ради України V і VI скликань переконливо це доводить.

Пропонується верхню палату парламенту, яка, з огляду на західноєвропейську традицію права, може називатися Сенатом, формувати за мажоритарною виборчою системою. Її кількісний склад повинен визначатися, виходячи з особливостей адміністративно-територіального устрою України, через рівне представництво регіональних громад (непрямі вибори) і може становити 70—90 депутатів. При цьому складовою формування верхньої палати можуть бути і прямі вибори сенаторів у мажоритарних округах (не менше третини). Нижня палата Верховної Ради України (Національні збори) має формуватися за пропорційною виборчою системою і формулювати у законодавчому органі волю народу, опосередковану політичними партіями та їх блоками. Її кількісний склад визначатиметься покладеними на цю палату функціями та повноваженнями і може становити до 300 депутатів.

Запровадження бікамералізу має на меті не лише вдосконалення принципів і порядку формування Верховної Ради України або поліпшення якісного складу депутатського корпусу. Двопалатний парламент повинен змінити зміст механізму дер­жавної влади в Україні, оптимізувати нинішню систему стримувань і противаг між законодавчою, виконавчою та судовою гілками влади.

Верхня палата Верховної Ради України, поряд із законодавчою діяльністю, дає згоду на призначення президентом України керівників незалежних контрольно-наглядових, регуляторних органів та органів зі спеціальною компетенцією і формування складу відповідних органів (генерального прокурора країни, голови Служби безпеки України, керівників Антимонопольного комітету України, складів Ради Національного банку України, національних регуляторних комісій (НКРЗ, НКРЕ та ін.) тощо), а також призначення військового командування, керівництва розвідувальних і спеціальних слідчих органів (Антикорупційного бюро), підзвітних президентові України та підконтрольних сенатові.

Нижня палата Верховної Ради України має забезпечити формування Кабінету міністрів України на основі партійного представництва. За дорученням президента України, лідер політичної сили, яка перемогла на виборах до нижньої палати, має сформувати уряд. У разі неможливості виконання цього у відведений термін президент доручає формування уряду політичній партії (чи блоку політичних партій), яка отримала другий результат на парламентських виборах. Якщо й ці сили виявляться неспроможними, президент України доручає формування Кабінету міністрів України так званому «технічному» прем’єр-міністру. Тобто йдеться про потребу конституювання в Україні інституту консигнатури. Коаліція Національних зборів визначає кандидатуру прем’єр-міністра та персональний склад уряду України, які вносяться одночасно з Програмою діяльності Кабінету міністрів України на затвердження Верховної Ради України. Сформований коаліцією Національних зборів уряд несе політичну відповідальність перед президентом України і Верховною Радою України і є підзвітним та підконтрольним Національним зборам.

Така модель двопалатного парламенту сприятиме посиленню українського парламентаризму, зокрема підвищенню відповідальності Верховної Ради України перед виборцями, та подоланню наявного в Україні дуалістичного конституційно-правового механізму формування Кабінету міністрів України, що неоднозначно позначається на організації та діяльності системи виконавчої влади у цілому.

Удосконалення Основного Закону дозволить, поряд із питаннями організації Верховної Ради України, вирішити ряд інших проблем, пов’язаних із діяльністю парламенту. Йдеться про посилення його предметної компетенції, доцільність перебування народних депутатів України у складі органів, не пов’язаних із законодавчою роботою, зокрема у Вищій раді юстиції, Раді Національного банку України тощо. Адже розпорошення зусиль депутатського корпусу ослаблює основне призначення парламенту в державі — творити і ухвалювати закони.

Неоднозначними вбачаються й окремі кадрові повноваження Верховної Ради України. Наприклад, щодо призначення суддів на посади безстроково. Після конституційних змін 2004 року, згідно з якими Верховна Рада України була наділена повноваженнями формувати уряд, тобто виконавчу владу, парламент, по суті, став єдиним джерелом творення різних гілок влади, що суперечить основоположному принципові організації державної влади у демократичному суспільстві — її поділу на законодавчу, виконавчу та судову.

Водночас запровадження в Україні двопалатного парламенту бачиться неможливим без формування цілісної концепції національного бікамералізму, яка б відповідала високим вимогам українського суспільства до вдосконалення механізмів дер­жави та ґрунтувалася б на кращих здобутках західноєвропейської правової думки. У цьому сенсі українська юридична наука має бути на крок попереду практики, а її теоретико-методологічні здобутки мають кореспондуватись із відповідними дослідженнями у державах — учасницях ЄС, для яких бікамералізм став позитивною політико-правовою реалією сьогодення.