Адміністративно-територіальна реформа: не нашкодь!

Не нашкодь - головне правило лікаря у його стосунках із пацієнтами. Сьогодні це правило має бути основоположним у "лікуванні" нашого неефективного адміністративно-територіального устрою.

Польські творці такої реформи стверджують, що її успіх залежить від наявності міцної політичної волі в керівництва держави, професійної команди експертів, безперечної підтримки суспільства та кваліфікованих кадрів на місцях, які здатні реалізувати реформу, розуміють її сенс і необхідність.

Думається, що найгірше у нас справи із двома останніми умовами. Однак про все по черзі.

За результатами соціологічного опитування, проведеного КМІС на замовлення DT.UA у 2014 р., проблему реформування адміністративно-територіального устрою вважають пріоритетною тільки 2,4% респондентів. Це, як ви розумієте, про суспільну підтримку реформи. Слабкість же кадрової бази на місцях пов'язана, зокрема, з тим, що не реформовано (навіть законодавчо не підготовлено) місцевих органів виконавчої влади з докорінною зміною пропорцій зайнятості між ними та органами місцевого самоврядування. Сьогодні в перших працює три чверті чиновників, чверть - в органах місцевого самоврядування. У Польщі, відповідно, третина і дві третини.

Що стосується перших двох умов - політичної волі та експертної думки, то вони виконуються, хоча, як на мене, недосить інтенсивно і, головне, несистемно.

Більше того, очевидна тенденція, що, розмірковуючи про децентралізацію та адміністративно-територіальну реформу, ми плутаємо важливі поняття. Оскільки і децентралізація, і адміністративно-територіальна реформа, що лежить у її основі, - це не самоціль, а всього лише створення одного з ключових інструментів досягнення стратегічних цілей розвитку країни. Зокрема, створення і підтримки повноцінного життєвого середовища для кожного громадянина України за стандартами розвинених країн світу.

Складно перелічити всі необхідні для цього реформи та конкретні дії з їх реалізації, які мають бути синхронізовані в часі й проводитися у стислі терміни. Це і:

- кардинальна трансформація місцевого самоврядування та територіальної організації влади;

- формування механізмів її солідарної відповідальності спільно з бізнесом та громадянами за долю своєї малої батьківщини;

- реальне забезпечення фінансової самодостатності територіальних громад, проведення дійових медичної та освітньої реформ;

- підвищення з участю держави інвестиційної привабливості територій;

- екологічна реабілітація територій з урахуванням особливостей внутрішнього потенціалу;

- докорінне вдосконалення місцевої мережі доріг та внутрішньорайонних транспортних сполучень тощо.

Більше того, необхідний комплекс робіт зі встановлення легітимних меж майбутніх об'єднаних територіальних громад. Адже сьогодні в юрисдикції рад територіальних громад перебувають лише землі населених пунктів. Для забезпечення повсюдності місцевого самоврядування треба передати в цю юрисдикцію прилеглі сільськогосподарські землі. Але тоді постає необхідність територіального розмежування юрисдикції цих утворень та рад сусідніх міських поселень. А сьогодні тільки дві п'ятих міст обласного і чверть - районного значення мають юридично оформлені межі.

Про перешкоди об'єднанню територіальних громад у зв'язку з відсутністю в кадастрі даних про територію сільрад заявив керівник Держгеокадастру М.Мартинюк.

Першорядне значення має законодавче і фінансове забезпечення всієї цієї велетенської роботи. Можна стверджувати, що, за масштабністю, політичною, соціальною та економічною значущістю, обширами необхідного для цього комплексу реформ, таке завдання не має аналогів у сучасній історії України.

Тим більше що вирішувати його доводиться в умовах війни, гострої фінансово-економічної кризи, високої інфляції, зростання безробіття, істотного зниження рівня життя людей.

Задля уникнення провальної дискредитації влади реформа адміністративно-територіального устрою має забезпечити досить швидкий і відчутний громадянами позитивний результат. Не можна допустити її провалу ще й тому, щоб не давати додаткових аргументів для дестабілізації ситуації антиукраїнським силам - і зовнішнім, і внутрішнім.

А загроза всього цього реально є, коли обмежитися тільки прискореним об'єднанням територіальних громад і здійснювати його за існуючою методикою.

Критерії вибору потенційних центрів об'єднаних територіальних громад (20-кілометрова відстань від структур базового рівня та наявність дороги з твердим покриттям) можуть призвести до погіршення доступності та якості надаваних громадянам публічних послуг. Приміром, як забезпечити максимальні 30 хвилин часу школярам для відвідування навчального закладу в новому центрі громади? Адже проста наявність дороги з твердим покриттям ні про що не свідчить. За словами міністра інфраструктури, 97% доріг у країні перебувають у незадовільному стані. Навіть у столиці 90% доріг потребують капітального ремонту, на що необхідно 1,5 млрд грн. А відповідно до закону "Про добровільне об'єднання територіальних громад", фінансова підтримка держави на розвиток інфраструктури, навіть якщо здійснити таке об'єднання у 2015 р., можлива тільки починаючи з 2017 р.

Виникають сумніви з приводу об'єднання територіальних громад навколо великого міста. Адже тоді це місто матиме більшість у майбутній раді і зможе диктувати свої умови іншим учасникам об'єднаної територіальної громади.

Слід вирішити питання участі переселенців із Криму та Донбасу в прийнятті рішень про об'єднання територіальних громад, а також у місцевих виборах. Адже за кількістю виборців вони порівнянні з Волинською або Чернівецькою областями.

Тому слід негайно визнати, що провести вибори до місцевих рад 25 жовтня 2015 р. на новій територіальній основі неможливо.

Це підтверджується й тим, що до початку передвиборної кампанії залишилося 4,5 місяця, а тільки на регламентований законом "Про добровільне об'єднання територіальних громад" час для проведення обговорення рішень про їх об'єднання, розгляд облдержадміністрацією та затвердження облрадою потрібно 6,5 місяця.

Додатковий час необхідний і для підготовки відповідних рішень, організації громадських обговорень тощо.

Необхідний час значно подовжиться, якщо до складу об'єднаної територіальної громади передбачається входження територіальної громади, розміщеної на території суміжного району, - знадобиться рішення Верховної Ради України.

А ще ж треба встигнути прийняти низку нових та відкоригувати багато чинних законів, і головне - внести зміни до Конституції України (згідно з Концепцією реформування місцевого самоврядування і територіальної організації влади в Україні, це мало бути зроблене ще 2014 р.).

Найголовніше: пункт 2 статті 8 закону "Про добровільне об'єднання територіальних громад" встановлює, що Верховна Рада АРК, облрада, одночасно з ухваленням рішення про утворення об'єднаної територіальної громади, призначає перші місцеві вибори депутатів сільської, селищної, міської об'єднаної територіальної громади і, відповідно, сільського, селищного, міського голови.

Однак бентежить, що недавнім рішенням Кабміну гроші на реалізацію інвестпроектів місцевого самоврядування надаватимуться тільки тим облрадам, котрі до 1 червня 2015 р. затвердять перспективний план формування об'єднаних територіальних громад. Але як облради за півтора місяця, що залишилися, дізнаються про добровільне бажання всіх своїх територіальних громад об'єднуватися, і з ким саме?

Перспективний план може зіграти орієнтовну роль для територіальних громад при вирішенні ними питань об'єднання. Але не більше.

Є ще один дуже важливий момент. Вирішуючи питання формування об'єднаних територіальних громад та їх складу, слід враховувати відповідні пропозиції схем планування території районів. Ці роботи проходять встановлений законодавством процес узгодження і затверджуються на сесіях райрад. Видається необхідним після ухвалення рішення про створення об'єднаної громади розробити схему планування її території. Це дозволить визначити зміст оперативної і стратегічної діяльності ради, основу для налагодження солідарної участі в цій діяльності бізнесу та громадян.

Таким чином, законодавчо встановлено, що вибори до рад нових територіальних громад можуть проходити не одночасно по всій країні, а поступово, у міру добровільного об'єднання тих чи інших територіальних громад.

У зазначеному законі передбачено створення на регіональному рівні та затвердження Кабінетом міністрів України перспективного плану формування територіальних громад. Однак функції його в умовах добровільності процесу об'єднання незрозумілі. Цей план фіксує ухвалені рішення про об'єднання територіальних громад чи передує їм? Тоді що буде, коли добровільно прийняте рішення про об'єднання територіальних громад не збіжиться з планом?

Може, автори закону посоромилися говорити про можливість за певних обставин примусового об'єднання територіальних громад. Але така норма й умови її застосування міститься в законодавстві Англії, Данії, Швеції. У Латвії, наприклад, було заведено, що у разі добровільного об'єднання низових адміністративно-територіальних одиниць у встановлений урядом термін кожна з них отримує дотації з держбюджету. Для решти передбачений додатковий перехідний період для прийняття рішення, а потім, через два роки, - примусове об'єднання. Приклад Латвії може бути використаний при внесенні змін до закону "Про добровільне об'єднання територіальних громад". Але зрозуміло, що коли навіть наш законодавець піде на такий крок у майбутньому, то про те, щоб устигнути до місцевих виборів, не йдеться.

Таким чином, на мою думку, потрібно:

1. Чергові вибори до місцевих рад провести у встановлений Конституцією України термін - 25 жовтня 2015 р. в межах існуючих адміністративно-територіальних одиниць. Це дозволить очистити місцеві ради від представників колишньої влади, які саботують реформи, збагатити їх новими креативними людьми, прибічниками ідей оновлення, які зможуть організувати об'єднання громад. Для цього потрібна координація дій партій парламентської коаліції та всіх патріотичних позапарламентських сил. Імовірно, було б доцільно заздалегідь укласти між ними відповідну угоду.

2. Системно узгодити й активізувати розробку та реалізацію всіх необхідних цілеспрямованих реформ.

3. Стимулювати відповідно до закону процеси налагодження співпраці між сусідніми територіальними громадами для вирішення спільних проблем розвитку - як підготовчого етапу їхнього майбутнього добровільного об'єднання.

4. Поступово, у міру готовності відповідних рішень, формувати об'єднані територіальні громади і проводити вибори до їхніх рад, що й передбачено законом "Про добровільне об'єднання територіальних громад".