Централізація плюс деградація?

Держава втомилася від децентралізації. Так толком і не розпочавши процес передачі влади до місцевого самоврядування, не маючи на це ні політичної волі, ні ідей (патетичні передвиборні заклинання Мороза в рахунок не беруться), ні фахівців, ні ресурсів.

Нагнітаються думки про необхідність авторитарної фази розвитку держави. Приміряються мундири такої влади на тіло молодої держави (Пілсудський, Гітлер, Сталін, Муссоліні, Хорті, Піночет, Путін). Хоча є й красивіші обгортки (Черчілль, Рузвельт, Тетчер, де Голль), але це для усталених демократичних суспільств, що свідомо тимчасово сприймали обмеження громадянських свобод для подолання політично-соціальних криз. Але в усіх випадках політична еліта нарешті погоджувалася на реформу державного управління, що передбачала децентралізацію влади — передачу самоврядним органам повноважень, ресурсів і судового захисту…

Такі-от філософські роздуми навіюють сухі рядки проекту закону «Про Державний бюджет України на 2008 рік». Багатьма політиками він уже названий найбільш централізованим бюджетом із часів прийняття Бюджетного кодексу. З чим, ясна річ, не погоджується нинішній уряд, оперуючи цифрами збільшення частки місцевих бюджетів як у доходах, так і видатках, збільшення розміру субвенцій місцевим бюджетам. З огляду на ці параметри ми попереду всієї планети за просуванням такого «модного» напрямку, як децентралізація. А якби місцеві органи влади ще не опиналися передачі на місцеві бюджети утримання місцевої міліції, виплат пенсій колишнім військовослужбовцям, то невдовзі до нас приїжджали б із усієї Європи вчитись, як треба організовувати взаємовідносини між державою та самоврядуванням.

Очевидно, що різні сторони по-різному тлумачать одні й ті ж терміни та явища. Тому обговорення бюджету — досить слушний привід у всьому цьому розібратися.

перше з часу прийняття Бюджетного кодексу розрахунки трансфертів не були доведені до місцевих органів влади до подачі урядового проекту бюджету на 2008 рік до Верховної Ради України. Звичайно, можна зрозуміти бажання уряду сховати реальні показники до виборів, хоча навряд чи досить специфічна розмова про параметри місцевих бюджетів — навіть за найбільшого бажання опозиції — справила б істотний вплив на настрої виборців.

Те, що, наприклад, коштів на третій етап впровадження сітки міжпосадових окладів не передбачено, було зрозуміло хоча б з огляду на макропараметри місцевих бюджетів, оприлюднені 15 вересня. Тому приховування конкретних розрахунків від фахівців місцевих фінансових органів було, швидше всього, демонстративним: демократія скінчилася — кінцеві цифри отримали? — заспокойтесь — у відомстві пана Азарова рішення обговоренню не підлягають.

Згадаймо, що до 2004 року Міністерство фінансів обговорювало параметри місцевих бюджетів із представниками всіх рівнів фінансової системи у червні-липні. Ряд питань при цьому вдавалося зняти. Вироблялася політична позиція уряду, яка подеколи не зовсім подобалася місцевому самоврядуванню, однак принаймні була зрозумілою і логічною.

З першим пришестям у Міністерство фінансів команди Миколи Яновича таке «вільнодумство», як обговорення з фахівцями, закінчилося. Хоча формальні процедури доведення розрахунків бюджету принаймні двічі — до 15 серпня та на початку вересня — зберігалися.

Цього року місцеві органи влади могли ознайомитися тільки з показниками дохідної частини, залишаючись в повному невіданні про видаткові новації аж до кінця вересня. Звичайно, у Мінфіні скажуть, що були наради з начальниками обласних фінансових органів, однак стверджувати, що обласний рівень може достойно представляти інтереси міст чи районів, наївно: відповідно до Бюджетного кодексу, компетенції обласного рівня відділені від компетенції районного міського, сільського рівнів.

Консультації замість прямих наказів — головна риса децентралізованої системи управління. Звичайно, таке розуміння приходить надто болісно, особливо для людей, чия кар’єра була схожа на героїчне сходження на вершину влади, де нарешті можна було б вдосталь насититися нею, компенсуючи роки приниження чи навіть плазування перед некомпетентним та пихатим керівництвом. І необхідність вести на рівних розмову з фахів­цями рівня міста чи району психологічно не сприймається багатьма посадовими особами міністерств і відомств.

Ще одна особливість — у децентралізованій системі нормативні документи виробляються не у формі «що робити», а «який потрібен результат». Яскравий приклад із проекту бюджету на 2008 рік. Міністерство охорони здоров’я воліє централізувати закупівлю медичного обладнання для передачі його місцевим бюджетним установам. Оплата, звичайно ж, за рахунок місцевих бюджетів, однак вибір, що і кому, — за центром — з усіма супутніми ритуалами: перерізуванням стрічки, вихвалянням мудрої політики правлячої влади, телебаченням тощо. Хоча наскільки логічніше було б закласти ці кошти до розрахунку трансфертів та встановити вимоги до якості надання послуг із розрахунками щодо відповідного обладнання, матеріалів, кадрів, навантаження на бюджетні установи — загалом усього того, що можна назвати соціальним стандартом надання послуг. А вже місцеві органи влади, маючи гарантовані кошти, могли б самостійно прийняти рішення, як виконати вимоги вказаного стандарту.

Безперечно, розрахунки відповідно до вимог соціальних стандартів вимагають кардинальної зміни методології. За основу слід узяти розрахунки на базі типових середньостатистичних міста, району, області — так званих модельних адміністративно-територіальних одиниць, на яких відпрацьовуються всі програми, що затверджуються урядом чи парламентом.

Для фахівців Мінфіну, котрі ще недавно працювали в районах та містах, такі розрахунки особливих труднощів не становлять: варто тільки звести кошториси конкретних бюджетних установ, врахувавши в них окремо вартість кожного нормативного документа (закону чи підзаконного акта). Загальний обсяг таких документів лише в галузі освіти перевищує три друкованих аркуші.

Однак тоді уряду доведеться визнати, що в місцевих бюджетах закладено серйозний дефіцит і що виникають юридичні підстави для опротестування законодавчих актів, не підкріплених ресурсами. А це вже «розмивання підвалин» молодої Української держави: не можна ж допустити, щоб якесь місто насмілилося судитися з державою, навіть якщо така можливість гарантована Конституцією.

Однак повернімося до проекту бюджету-2008. Однією з родзинок, що підтверджує факт централізації, є надання функцій головного розпорядника коштів по субвенціях місцевим бюджетам профільним міністерствам. По субвенціях соціального захисту — це Міністерство праці та соціальної політики, по субвенціях інвестиційного характеру — міністерства-близнюки, МінЖКГ та Мінрегіонбуд, тощо. Це ще одна віха, що свідчить: людей, які поділяють ідеологію Бюджетного кодексу, у Міністерстві фінансів практично не залишилося.

За ідеєю, головний розпорядник — це орган влади, який безпосередньо розпоряджається коштами під час виконання бюджету, приймаючи при цьому оперативні управлінські рішення. Що ж до трансфертів місцевим бюджетам, то під головним розпорядником тут слід розуміти місцевий бюджет, бо саме він є кінцевим користувачем цих коштів. По дотаціях вирівнювання так воно і є: розробникам Бюджетного кодексу вдалося на початку 2000-го запровадити механізм безумовного, гарантованого та регулярного їх перерахування. І це в цілому зняло лихоманку з хронічними невиплатами зарплат, фінансуванням інших соціально чутливих видатків.

Що ж до субвенцій, то тут Міністерство фінансів вирішило тримати місцеве самоврядування на короткому повідку. Спочатку практикувалося перерахування коштів до обласних бюджетів із тим, щоб компенсувати обласному рівню гіркоту психологічних втрат від упровадження Бюджетного кодексу, що передбачає прямі трансферти окремо до міст обласного значення та районів, минаючи обласний рівень. Однак очевидно, що обласний рівень виявився також недостатньо лояльним: керівникам міністерств хочеться «покермувати» особисто.

Те, що «міністерське» освоєння коштів неефективне, свідчить хоча б цьогорічний досвід надання субвенцій інвестиційного характеру: на сьогодні касові видатки проведені ледве на половину субвенцій. Знову мільйони закопують у мерзлу землю. Можна, звичайно апелювати до варварського тендерного законодавства, однак хіба не було відомо наперед, що навіть за цивілізованих процедур закупівлі тривають 40—50 днів? Відповідні програми та об’єкти було затверджено лише в середині літа, а потім пішли проблеми з перерахуванням коштів: спочатку — до територіальних органів міністерств, потім — обласні сесії, за ними — міські та районні. Лише у вересні місцеві органи влади отримали легітимні підстави для проведення тих же тендерів.

Схоже, проблеми цього року нічого не навчили: у проекті бюджету на 2008 рік централізованим управлінням субвенціями займатиметься не лише Мінжитлокомунгосп, як у 2007-му, а й інші міністерства.

Хоча Асоціація міст України давно вже пропонує просту і прозору схему — розподіл субвенцій за встановленими правилами, насамперед у розрахунку на мешканця, безпосередньо до бюджетів — кінцевих розпорядників цих коштів (здебільшого міських та районних) і перерахування таких субвенцій у режимі щоденних відрахувань, як це робиться для дотацій вирівнювання. Цільове використання цих коштів перевірятиметься органами Державного казначейства перед оплатою рахунків. Такий підхід дозволить вже до квітня провести необхідні процедури закупівель і почати будівельні та ремонтні роботи тоді, коли їх здійснюють сумлінні господарі — наприкінці весни — на початку літа.

Якщо уряд нарешті не усвідомить згубності чинних механізмів освоєння публічних коштів, Україну чекають проблеми із проведенням Євро-2012. Обсяги робіт, необхідних для приведення до вимог ФІФА інфраструктури міст, що прийматимуть фінальну частину чемпіонату з футболу, вимагають зміни режиму фінансування. Щоб встигнути до часу «Ч», починати слід уже навесні 2008-го. Є підозри, що з централізованим підходом до фінансування місцевих програм ми просто не впишемося в графік підготовки до чемпіонату. Саме тому п’ять міст-учасників Євро-2012 звернулися до уряду з проханням протягом 2008—2012 років закріпити половину податку на прибуток підприємств за бюджетами цих міст, щоб програми могли фінансуватися оперативно, в повному обсязі і під повну відповідальність місцевого самоврядування. Адже учасниками договорів з ФІФА є не тільки держава Україна, але й конкретні міста, що їх комісари цієї футбольної асоціації перевіряють кожних три місяці.

Про хронічні болячки місцевих бюджетів ідеться щороку, і дежавю в цьому проекті бюджету триває. Зрештою, із дуже оптимістичними прогнозами податку на доходи фізичних осіб (плюс 41% до плану 2007-го) місцеві органи влади вже не сперечаються. І не тільки тому, що останні кілька років ці показники в більшості місцевих бюджетів перевиконуються, але й тому, що макроекономічні параметри бюджету (лише 7,2% зростання ВВП при скороченні негативного сальдо зовнішньоекономічних операцій та збереженні частки фонду оплати праці на рівні третини цього ж ВВП) не залишають сумнівів в інфляційній природі цих доходів. Нарікання викликає лише те, що видатки місцевих бюджетів зростуть лише на 18%, а фонд оплати зарплати працівників місцевого самоврядування зростає на 32%, що знову ж таки менше від прогнозного зростання зарплати загалом по країні. Тобто погіршується якість місцевих бюджетів, що характеризується часткою зарплати у видатках місцевих бюджетів, очищених від соціальних виплат.

Коли за часів СРСР нормою вважалася частка зарплати з нарахуваннями не більше 60%, то зараз вона зашкалює за 76%, у сільських районах — понад 90%. Як наслідок, на капітальні видатки спрямовується лише біля 4% коштів, що вказує на деградаційний характер бюджету, а не інвестиційно-іноваційний, як про це бадьоро рапортують урядовці. З огляду на вказані вище оптимальні параметри бюджетів, загальний дефіцит місцевих кошторисів становить 8,4 млрд. грн.

Взагалі-то претензії до формули, за якою Мінфін розраховує трансферти до місцевих бюджетів, залишилися тими ж, що й торік. Це і хитромудрі викрутаси при розрахунку доходів, які районні фінансові органи не в змозі повторити при розрахунку трансфертів до бюджетів міст районного значення, сіл та селищ, як того вимагає закон. Це й додаткові коефіцієнти у видатковій частині, про існування яких в Бюджетному кодексі не згадується. І додаткові дотації для «вибраних» місцевостей, які є «рівнішими» за інші.

Це і розрахунок видатків на дошкільну освіту, виходячи з існуючої мережі, хоча кодекс передбачає розрахунок на дитину — потенційного споживача цієї послуги. Тобто, якщо десь немає дитячого садка, то його й не буде: грошей на утримання дітей дошкільного віку для таких бюджетів не передбачається. До речі, це вже прямий виклик політиці президента, спрямованій на збільшення народжуваності. Адже батьки думають не тільки над тим, як народити дитину, але і як виростити. Але політикам про це думати не до снаги, а Мінфін жаба давить — доведеться додавати мільйонів з триста…

Якщо повернутися до субвенцій, то частина їх — а саме, субвенції на соціальний захист, які зросли істотно, до 19 млрд. грн., по суті, є коштами державного бюджету, на розподіл яких місцеві органи влади не мають жодного впливу: місцеві органи соціального захисту практично підпорядковані Мінпраці, хоча фінансуються з місцевих бюджетів. Тому Асоціація міст уже котрий рік пропонує забрати ці кошти на державний бюджет і не робити з місцевого самоврядування цапів-відбувайлів за провал державних програм.

Взагалі надання субвенцій має виходити з принципу — чи можуть місцеві органи влади відмовитися від них, чи мають вони вплив на розподіл цих коштів між споживачами? Наразі відповідь негативна. А от держава зацікавлена в збереженні статус-кво: частка місцевих бюджетів при цьому виглядає солідно — понад 45% у зведеному бюджеті. Хоча реальні кошти, якими самоврядування може розпоряджатися, не перевищують 2,36%. Саме цей показник слід згадувати, коли йдуть нарікання на місцеву владу за розбиті дороги, неприбрані та неосвітлені вулиці.

Втім, місцева влада вже навчилася «нахиляти» підприємців, аби ті утримували в пристойному вигляді хоч би прилеглі до підприємств території. Не зовсім законно, але що поробиш — власних коштів у самоврядування дуже мало, а наростити ресурси шляхом регулювання ставок податку на землю, як це прийнято у цивілізованих країнах, закон не дозволяє.

Знову роз’ятрилися рани від не забезпечених ресурсами пільг. Візьмімо пільговий проїзд у транспорті для численних категорій громадян. Дуже гарна, на перший погляд, «проїзна» пільга є особливо соціально несправедливою: нею користуються практично лише жителі міст. Адресна допомога у вигляді надбавки до пенсії чи додаткових соціальних виплат — ось шлях, яким пройшли сусіди-росіяни і який довів свою ефективність. Принаймні комунальний транспорт можна врятувати від повного розвалу. А ще — зменшити одне з джерел корупції при виборі перевізників, яким компенсуються з бюджету втрати від перевезення пільговиків.

Ті самі «граблі», що були в бюджеті-2007, уряд підкладає і на наступний рік. Йдеться про прив’язку надання низки інвестиційних трансфертів до надходження коштів від приватизації об’єктів державної власності. Якби йшлося про державні програми, це можна було б зрозуміти, хоча теорія публічних фінансів радить спрямовувати кошти від приватизації на зменшення дефіциту бюджету чи дострокове погашення боргу. Однак зовсім не годиться знущатися з місцевих бюджетів політикам тієї партії, у назві якої є щось близьке до регіональних інтересів.

А ще урядовці ніяк не можуть позбутися звички змінювати законом про бюджет інші закони. Цього разу вони намагаються відлучити місцеву владу від прийняття рішень із продажу земель. Ну навіщо зайві вуха та очі — на кону захоплююча гра в «дерибан» землі по-крупному. Мораторій колись же має бути знято...

Третій рік поспіль лунають пропозиції відновити заохочення місцевих органів влади у нарощуванні доходів державного бюджету, перерозподіляючи половину понадпланових доходів на користь тих місцевих влад, на території яких такі кошти закумульовано. Не можна сказати, що на початку цього десятиліття планування доходів було абсолютно об’єктивним та неупередженим, але хто заважає зараз Міністерству фінансів поставити розрахунок доходів на формульну основу?

Звичайно, в такому вигляді проект бюджету не буде схвалений, і новий уряд займеться його перетрушуванням. І соціальних виплат побільшає, і приховані доходи обіцяють вивести з тіні. Але сподіватися на радикальний перегляд політики держави стосовно місцевих бюджетів було б дуже наївно. Ділитися владою не хоче ніхто.