SPLIT розбрату

Проект закону про "спліт" передбачає ліквідацію Нацкомісії з регулювання ринків фінансових послуг та розділення її функцій (нагляд і регулювання страхових, лізингових і факторингових компаній, кредитних спілок і ломбардів) між НБУ і Нацкомісією з цінних паперів та фондового ринку.

Прийняття цього законопроекту є логічним продовженням реформи фінансової системи і одним із зобов'язань України в рамках співпраці із МВФ. Попри те, що потреба у реформі є, причому нагальна, питань до її втілення лишається чимало, бо будь-який провідний західний досвід під час реалізації в Україні можна спотворити, отримавши протилежні результати. Неабияк засмучує і те, що невідкладний законопроект суспільство обговорює більш як два роки, а порозуміння між регуляторами та ринком досі немає, що взагалі унеможливлює позитивні результати реформи.

Законопроектом про "спліт", прийнятим у першому читанні ще в липні 2016 р., передбачено внесення змін до законодавства, спрямованих на припинення дублювання функцій національних регуляторів з ліцензування, контролю та нагляду у сфері регулювання ринків фінансових послуг. Нині в Україні діє секторальна модель регулювання фінансового ринку, яка передбачає, що НБУ наглядає за діяльністю банків, Нацкомфінпослуг регулює небанківський фінансовий ринок, а НКЦПФР - фондовий ринок. Таку модель регулювання було створено за підтримки МВФ, Світового банку, USAID, і більшість країн світу використовують саме її. Але через неспроможність окремих українських регуляторів належно виконувати свої функції, наразі ця модель потребує змін.

Тому законопроектом запропоновано здійснити розподіл функцій Нацкомфінпослуг між іншими органами, що здійснюють державне регулювання таких ринків. Зокрема, функції з регулювання системи накопичувального пенсійного забезпечення та нагляду за фінансово-кредитними механізмами при операціях з нерухомістю передати до НКЦПФР, а решту повноважень - до НБУ. У зв'язку з цим пропонується внести зміни до цілого ряду законодавчих актів, що регулюють відповідну діяльність.

Ці нововведення тривалий час обговорюються фахівцями фінансового ринку. Одні активно захищають необхідність їх прийняття, а інші категорично заперечують. Перш за все зазначається, що Україна взяла на себе зобов'язання перед МВФ ухвалити цей закон до квітня 2019-го. Про це було написано в листі до МВФ про відповідні наміри України в рамках нової програми співробітництва.

Національний банк підтримав схвалення законопроекту, оскільки він може забезпечити нову якість регулювання фінансового ринку. Як повідомила перший заступник голови НБУ К.Рожкова під час засідання комітету ВРУ з питань фінансової політики і банківської діяльності, у Нацбанку вважають, що це сприятиме більшій прозорості державного регулювання. Крім того, без схвалення цього законопроекту неможливо запустити другий рівень пенсійної системи. У Нацкомфінпослуг також зазначили, що закон створить умови для ефективного функціонування ринків небанківських фінансових послуг і сприятиме розбудові повноцінного ринкового конкурентоспроможного середовища згідно із стандартами ЄС.

За заявами посадовців, підтримали ліквідацію Нацкомфінпослуг МВФ, ЄБРР, Світовий банк, ЄС і USAID. А керівники НБУ, НКЦБФР і Нацкомфінпослуг навіть звернулися з листом до найвищого керівництва держави з проханням підтримати якнайшвидше прийняття поданого ще президентом П.Порошенком законопроекту №2413а.

Водночас самі учасники ринку виступили категорично проти цього. Так, "Об'єднання учасників фінансового ринку" вбачає щонайменше з десяток ризиків, які несе в собі цей законопроект. А члени Асоціації "Страховий бізнес" направили колективні листи керівникам парламентських фракцій ВРУ і позафракційним депутатам із проханням не допустити прийняття цього законопроекту, який, на їхню думку, має антибізнесовий характер і несе суттєві корупційні ризики. Гендиректор цієї Асоціації В.Черняховський узагалі заявив, що "спліт" - це не реформа, а порушення Конституції.

Головна претензія - законопроект фактично створює мегарегулятора із невичерпними повноваженнями на ринку фінансових послуг.

Передача наглядових функцій за небанківським фінансовим ринком Національному банку практично безконтрольно збільшить його повноваження та водночас наділить його владою законодавчого органу та суду. Це не безпрецедентна модель, її у різних варіаціях використовують у Вірменії, Бельгії, Великій Британії та Росії. Та чи найкращий це варіант для України?

Зокрема, В.Черняховський наголошує, що Асоціація виступає не проти модернізації регуляторної політики в цьому секторі, а проти прийняття конкретного законопроекту, який має цілу низку серйозних недоліків, що можуть призвести до кризи на ринку та суттєвого зниження рівня захисту споживачів фінансових послуг. При цьому він зауважив, що представники Асоціації брали участь у багатьох робочих групах щодо розробки відповідних законів. Працювали вони і у громадській раді при Нацкомфінпослуг, але їхніх пропозицій не врахували.

Фахівці наголошують, що жорсткої вимоги щодо пропонованої моделі реформування з боку МВФ насправді немає і не було. Навпаки, за даними МВФ, серед 70 країн, які здійснювали реформи фінансових ринків, лише 38,5% провели консолідацію регулювання. Водночас 42,6% країн - членів Міжнародної асоціації регуляторів ринку цінних паперів (у т.ч. Італія, Іспанія, США та Китай) використовують модель секторального регулювання, яка нині діє і в Україні. Тобто єдиного підходу не існує, і треба обирати оптимальний для кожної конкретної країни. Вочевидь наразі Україна обирає простіший шлях, але, на жаль, він не гарантує найкращих результатів.

Учасники ринків небанківських фінансових послуг вважають, що новий закон зруйнує систему їх регулювання. На їхню думку, законопроект виводить державне регулювання цих ринків з-під дії чинних законів і передає НБУ функції регулювання ринку його власними нормативно-правовими актами. Зазначають, що замість законів найбільш корупційно-ризикові відносини (ліцензування, проведення перевірок, застосування штрафних санкцій, надання адміністративних послуг) регулюватимуться нормативними актами НБУ. Рішення прийматимуться на розсуд чиновника, якого закон ні в чому не обмежує, а це не відповідає вимогам Конституції.

На сьогодні ні Мін'юст, ні жоден державний орган не проводить належного аналізу нормативно-правових актів НБУ на відповідність Конституції та чинному законодавству. Відчуваючи таку безконтрольність, Нацбанк часто приймає нормативно-правові акти, які порушують законодавство. Усунення державного контролю за прийняттям регуляторних актів НБУ відкриває поле для зловживань і корупційних діянь. Скасування процедур і максимальних строків проведення перевірок, відсутність вичерпного переліку підстав для позапланових перевірок надають можливість у будь-який час втручатись у діяльність суб'єктів господарювання.

Водночас автори законопроекту не передбачають ефективних процедур оскарження в суді дій НБУ як регулятора. В принципі оскаржити можна, проте це не зупиняє їх виконання, оскільки законопроект надає рішенням НБУ щодо накладення штрафу статус виконавчого документа, який набирає законної сили через 30 календарних днів з дня його прийняття. "Законопроект не встановлює регуляторних меж, критеріїв прийняття рішень і відповідальності регулятора за їх наслідки, що перетворює незалежність регулятора на його свавілля", - вважає віце-президент Національної асоціації кредитних союзів України Л.Кравченко. А голова ради Асоціації "Бюро кредитних історій України" А.Паламарчук висловлює застереження, що "після прийняття законопроекту НБУ зможе сам, без закону, визначати обсяг своїх повноважень, спосіб дії, діяти на власний розсуд, приймати нормативно-правові акти (які є обов'язковими для виконання фізичними та юридичними особами) і сам себе контролювати".

Дійсно, з існуючих нині органів, напевно, лише НБУ зміг би потягнути регулювання сектору небанківських фінпослуг. Нині в компетенції Нацкомфінпослуг перебувають майже 300 страхових компаній, більш як 300 кредитних спілок, кілька десятків недержавних пенсійних фондів, близько 1000 фінансових компаній і понад 350 ломбардів. Але "чистка" банківського сектору, яка вивела з ринку більш як половину українських банків, знадобилася, бо до цього НБУ не надто сумлінно виконував свої функції нагляду, дозволивши банкам виростати у справжні фінансові піраміди. Чи покращиться якість цього нагляду, якщо до існуючих банків додати ще й ринок небанківських фінансових послуг, який беззаперечно має свої особливості функціонування?

Важливим є також і те, що законопроект несе загрозу інтересам споживачів фінансових послуг. Наразі він не містить гарантій громадянам, чиї кошти залучені у роботі небанківських фінансових установ. Так, у перспективі НБУ розглядає можливість створення Фонду гарантування страхових виплат (аналога Фонду гарантування вкладів фізичних осіб), але створити таку структуру - справа не одного дня. Враховуючи, що далеко не всі учасники сектору небанківських фінансових послуг працюють прозоро, якісно і чесно, після того, як їхню роботу почне регулювати НБУ, вони стануть залишати ринок набагато швидше, ніж створюватиметься Фонд гарантування.

Та головна проблема полягає в тому, що певні положення законопроекту не узгоджуються із нормами Конституції та деяких інших законів України. Вони також не враховують позиції Конституційного суду України, у рішенні якого було визначено цілий ряд ознак щодо неприйнятності цього законопроекту та наголошено, що його прийняття може стати предметом конституційного провадження. Отже, одразу після його прийняття слід очікувати тривалої судової тяганини навколо цього закону, яка остаточно зупинить і так гальмуючу реформу.

Напевно, найкращим варіантом реформування небанківського фінансового сектору все ж таки був би пошук компромісного рішення і моделі, яка влаштувала б як регуляторів, так і ринок, а головне, сприяла б плідній співпраці над змінами, а не тривалому і абсолютно непродуктивному протистоянню. Бо, судячи з усього, "спліт" із головного пріоритету НБУ на цей рік перетвориться на його головне розчарування.