Що Україна МВФ наобіцяла

Сьогодні МВФ погодить продовження співпраці з Україною. Отримання 5 млрд дол. коштів Фонду протягом 18 місяців відбуватиметься поетапно та прив'язане до конкретних кроків, що їх Україна зобов'язується зробити.

Перші майже 2 млрд дол. мають надійти одразу після підписання меморандуму. Цей документ, якщо, звісно, його не підписували із наміром одразу порушити зобов'язання, в принципі можна розглядати як економічну програму уряду. Найважливіше в цій програмі - її імплементація, спроможність і бажання реалізувати заплановане. І за цілком правильних задекларованих кроків саме із цим можуть виникнути проблеми. Урядові політики в документі розділили на кілька секторів, які ми розглянемо нижче.

Бюджетний сектор

Коронавірус та економічна криза стали достатнім приводом для уряду і МВФ переглянути жорсткі вимоги до бюджетного дефіциту. Якщо раніше прийнятним значенням дефіциту було 2–3% ВВП, то зараз дефіцит у розмірі 8% ВВП виглядає прийнятним і для МВФ, і для уряду. Це означає зростання боргу та, ймовірно, часткову монетизацію дефіциту через механізм рефінансування банків під заставу ОВДП. Останнє - інфляційне джерело покриття дефіциту, і його використання вкрай небажане. І хоча зараз емісійні "гроші з вертольотів" розкидають усі розвинені країни, для України необережна емісія може обернутися втратою макростабільності. Зростання боргу для України теж дуже шкідливе, бо вартість його обслуговування на порядок вища, ніж, наприклад, для Німеччини, де відсотки майже нульові. Тому після закінчення кризи уряд планує понадпланові надходження бюджету спрямовувати на погашення боргів, а протягом дії програми обіцяє не приймати законів, що знизять надходження податків, і не надавати податкових пільг. Це означає, що протягом дії програми з МВФ впровадження податку на виведений капітал конфліктуватиме з умовами меморандуму.

Реформу управління публічними фінансами, яку намагалися здійснити кілька останніх років, обіцяють продовжити. Уряд обіцяє впровадити середньострокове бюджетне планування, встановити стелі бюджетних видатків, переглянути ефективність витрачання коштів, методологію оцінок фіскального впливу тощо. Як декларація, такі наміри виглядають дуже обнадійливо, однак останні роки показали: у реформи державних фінансів, хоч би як завзято просував її Мінфін, дуже багато супротивників як у кабінетах уряду, так і в кріслах депутатів. Притомний аналіз бюджетних видатків і прозоре звітування не за процесами, а за виконанням цілей бюджетних програм зачіпають інтереси надто багатьох сторін.

Фонд боротьби із коронавірусом і його наслідками буде тимчасовим - до 31 грудня 2020 року. Уряд обіцяє звітувати за витратами перед КМУ і ВРУ, постфактум провести аудит закупівель через Держаудитслужбу не пізніше березня 2021 року, а потім зробити публічно доступний звіт про використання ресурсів фонду, включно із інформацію про кінцевих бенефіціарів компаній, у яких закуповуватимуть товари та послуги. Розмір фонду - 65 млрд грн, це майже чверть запланованого бюджетного дефіциту або трохи менше, ніж перший транш кредиту МВФ. Така деталізація вимог до прозорості означає, що в МВФ переживають, що їх кошти буде використано неефективно.

Традиційно для програм із МВФ та іншими західними донорами меморандум містить обіцянки покращити адміністрування надходжень до бюджету. Це означає закриття "дірок" у податковій і на митниці. Зважаючи на те, що недавно керівників обох відомств було звільнено, а на реформу чисто організаційно потрібен час, розраховувати на реальне покращення в цьому пункті було би дуже оптимістично. Тим не менш дещо можна реалізувати: "спрощенки" не розширюватимуть, автоматичне повернення ПДВ продовжать, систему планових перевірок повністю замінять на ризик-орієнтовану до кінця вересня 2020 року. Із 2021-го має запрацювати єдиний слідчий орган, який розслідуватиме економічні та фінансові злочини, що не підпадатимуть під юрисдикцію НАБУ.

Соціальна політика

Пенсійна реформа, започаткована 2017 року, триватиме. Це означає продовження поступового підвищення вимог до стажу, необхідного, щоб вийти на пенсію у 60, 63 чи 65 років. Цього року щоб вийти на пенсію в 60 років, людина повинна мати трудовий стаж від 27 років, який кожного року збільшується аж до досягнення вимоги 35 років стажу 2028 року. Пенсія має автоматично індексуватися кожного року. Уряд утримається від призначення нових спецпенсій чи привілеїв і не знижуватиме пенсійного віку. Враховуючи проблему із дефіцитом Пенсійного фонду та жахливу демографічну перспективу, ці кроки виглядають порятунком солідарної системи від колапсу. Адже накопичувальні пенсії в Україні за відсутності правовладдя, захисту прав інвесторів, низької фінансової грамотності людей і поширеності шахрайських практик поки що залишаються небезпечною альтернативою.

Новий крок, який раніше не обговорювався широко у суспільстві, - запровадження "мінімального гарантованого доходу", у цю програму планують об'єднати кілька видів програм підтримки бідних домогосподарств. Без деталей важко оцінити, що це буде за програма, і чи доцільно це робити.

Реформи освіти та охорони здоров'я

Реформи, започатковані у 2016–2018 роках, обіцяють продовжити. Реформа охорони здоров'я відбуватиметься й під час карантину, а реформу освіти збираються інтенсифікувати після проходження піку кризи.

Медична реформа передбачатиме передачу закупівлі ліків від міжнародних організацій до ДП "Медичні закупівлі України", фінансувати медичні послуги буде Національна служба здоров'я України (НСЗУ), а лікарні перетворюватимуться на неприбуткові юрособи комунальної власності, які укладатимуть із НСЗУ контракти.

Трансформація системи освіти відбуватиметься на принципах фіскальної відповідальності. Це означає, ймовірно, зменшення фінансування шкільної освіти як найбільш вразливої ланки освітніх послуг, - ректори закладів вищої освіти, як показує досвід, навчилися відстоювати свої бюджети значно ефективніше.

Якщо реформа передбачатиме будівництво сильних опорних шкіл і забезпечить їх доступність для всіх дітей, навіть із віддалених куточків країни, якість освіти може зрости порівняно з якістю освіти в старій системі сільських шкіл. У принципі це навіть можна співвіднести із президентсько-урядовою програмою "Велике будівництво", якщо, звичайно, обіцянка "фіскальної прийнятності" реформи у меморандумі МВФ не стосується капіталовкладень, і вони здійснюватимуться із бюджету, наприклад, Мінрегіону, а не з бюджету середньої освіти. Але, як завжди, все залежатиме від імплементації, починаючи від реформи оплати праці вчителів і відбору директорів і закінчуючи організацією підвезення дітей до школи спеціальними автобусами.

Монетарна політика, банківський сектор і валютний ринок

У меморандумі українська влада запевняє, що залишається прибічником незалежності НБУ, та обіцяє утриматися від політичного втручання в його діяльність. У добру волю тут важко повірити, враховуючи риторику останніх днів щодо примусу Нацбанку до зниження ставки, а банків - до видачі кредитів. Імовірно, меморандум працюватиме в цьому сенсі як запобіжник.

Інфляційне таргетування буде збережено із орієнтиром інфляції на рівні 5% +/-1%, і це хороша новина, бо передбачає сталість монетарної політики. Це важливо для макростабільності у довгостроковому періоді. Плани подальшої валютної лібералізації, яка мала б відбутися після підписання президентом законів про BEPS, на жаль, обіцяють переглянути Це означає, що звільнення бізнесу від тягаря валютного контролю, можливо, доведеться чекати ще півтора року, до кінця програми с МВФ.

У банківському секторі влада обіцяє посилити вимоги до капіталу банків із розвитком кризи, а також до власників (куди далі?), впровадити базельські принципи корпоративного управління, зменшити обсяги прострочених кредитів у системі, вдосконалити процедури санації банків за участі держави та реалізувати стратегію реформування державних банків. Новин тут немає, всі ці теми давно на порядку денному.

На останньому варто зупинитися детальніше, бо державні банки зараз відповідають за більш як половину активів банківської системи, а з "Укрпоштою", яка настійливо прагне отримати право надавати банківські послуги, державний сектор у фінансовій системі стане ще більш роздутим. У Мінфіні повинні створити спеціальний наглядовий підрозділ, а всередині самих держбанків - комітети з етики для вирішення конфліктів і скарг. Загалом влада обіцяє відмовитися від політичного втручання у діяльність державних банків, але останній дзвінок президента голові Укрексімбанку із проханням реструктуризувати кредити підприємствам, говорить про протилежне.

Зменшення частки держави у банках відбуватиметься через частковий продаж Ощадбанку ЄБРР і входження МФК у капітал Укргазбанку. Інших більш радикальних кроків меморандум не передбачив, але є можливість, що стратегію розвитку державних банків переглядатимуть. На наш погляд, цього абсолютно недостатньо. Банки мають активно готувати до продажу і поставити конкретні КРІ щодо приведення їх у стан, коли ними зацікавляться приватні покупці. При цьому зробити це потрібно із найменшими втратами для платників податків. Саме це має бути метою реформування державних банків, але про це поки що не йдеться.

Влада зробить чергову спробу розібратися із проблемними активами, що накопичилися у державних банках. Нагадаємо, що проблемні кредити там значно більші, ніж у приватному секторі. Обіцяють розробити обмежені в часі плани позбавлення проблемних кредитів, але практика останніх років показує, що без втручання органів захисту правопорядку -- прокуратури, НАБУ, судів - справа навряд чи зрушить із місця. Добре, що участь цих органів у реструктуризаціях прямо передбачена у меморандумі, але якість їх роботи поки важко спрогнозувати. Плани банків буде затверджено наприкінці червня 2020 року, тобто через місяць.

Власники збанкрутілих банків отримають сюрприз у вигляді законодавчої заборони займатися небанківським фінансовим бізнесом. Їх також обіцяють притягнути до відповідальності та позбавити активів. Останніми роками великого успіху в цьому напрямі не досягли, а активи збанкрутілих банків продавали на аукціонах за 1–3% від номінальної вартості. Чи зможе нова влада почати діяти ефективно в цьому напрямку, наразі невідомо.

Енергетична сфера

Уряд обіцяє, що не допускатиме формування квазіфіскальних дефіцитів - це коли державна компанія продає енергетичні ресурси собі у збиток за заниженими цінами, а держава потім покриває її збитки. Ринкова модель ціноутворення стосуватиметься і природного газу, і тарифів на опалення, які відповідатимуть ціні на газ. Населення матиме гарантованого постачальника, якого виберуть на конкурентному тендері. Процедури зміни постачальника має бути спрощено, щоб забезпечити конкурентний ринок, - для домогосподарств це непогано, бо постачальника газу можна буде змінити так само легко, як, скажімо, мобільного оператора. Звісно, якщо реформа буде успішною, а для цього знадобиться багато скоординованих зусиль різних інституцій, що для уряду може видатися непростим завданням.

Ми вважаємо, що ціна на енергоносії повинна бути ринковою, бідні мають отримувати субсидію, яка покриватиме витрати, а заможні сплачуватимуть повну ціну ресурсу та не отримуватимуть по факту бюджетної компенсації. Тут диявол теж критиметься в деталях - тарифи на опалення мають формуватися з урахуванням того, що теплокомуненерго - природні монополії, і їх витрати повинні бути переглянуті та офіційно затверджені місцевою владою, що дає великий простір для дискреції як у той, так і в інший бік.

На жаль, у меморандумі немає нічого про енергоефективність, не кажучи про базовий облік тепла, хоча саме облік тепла робить оплату справедливою та зменшує потенційні зловживання. При цьому про жорсткіше стягнення боргів із домогосподарств, включно із підвищенням пені та спрощеним застосуванням примусу, у меморандумі згадати не забули.

На позитивному боці - дозволи на видобуток українського природного газу продаватимуться через ProZorro Sale. Це означає перспективу збільшення локального видобутку та зниження ринкової ціни на газ у майбутньому.

Земельна реформа

Після прийняття закону, що скасував мораторій на продаж земель сільськогосподарського призначення, влада планує такі кроки:

А. Вивчити можливості розширеної конкуренції на ринку. Ймовірно, йдеться про дозвіл купувати землю юридичним особам та іноземцям.

Б. Започаткувати фонд неповних кредитних гарантій для дрібних фермерів, адже якщо земля опиниться у власності олігархів, а фермерські господарства без фінансового ресурсу не зможуть її викупити, то бенефіціарами реформи, як планувалося, вони не стануть.

В. Децентралізувати управління земельними ресурсами та передати державні землі у комунальну власність. З одного боку, децентралізація підвищує ефективність управління землею, з іншого - створює корупційні ризики на місцевому рівні. Найкращий відомий рецепт боротьби із подібними колізіями - розробляти правила централізовано, врахувавши інтереси вразливих груп, а імплементувати - на місцях.

Г. Запустити електронні аукціони для приватизації державних земель. Прозорість - це не запорука відсутності корупції, але фактор її зниження. Тому ми вважаємо це вдалим вибором.

Д. Прив'язати до кадастру систему публічного моніторингу, яка не дасть змоги ухилитися від сплати податків. Поки що ми бачимо нових керівників Мінфіну, податкової та митниці, яким потрібно кілька місяців у найкращому разі, щоби налагодити роботу відомств, отже, може бути важко реалізувати плани впровадити до кінця 2020 року багато серйозних системних податкових рішень.

Державні підприємства та приватизація

До кінця грудня 2020 року влада обіцяє продати два великі державні підприємства. У першому півріччі 2021-го продадуть іще три підприємства. Продати збираються Одеський припортовий завод (добрива), Об'єднану гірничо-хімічну компанію (видобуток і збагачення титанових руд), "Центренерго" (теплова електрогенерація), "Електроважмаш" (виробництво турбогенераторів, гідрогенераторів, великих електричних машин), Шахту "Краснолиманська" (кам'яне вугілля) і готель "Президент". Робити це в розпал світової кризи на фінансових ринках і надзвичайної невизначеності означає отримати нижчу ціну, ніж можна було б мати ще рік тому чи на яку можна було б розраховувати у 2021–2022 роках, якщо світова криза мине. Державні підприємства - це, як правило, націоналізація збитків і приватизація прибутків їх менеджерами чи пов'язаними сторонами, і ми є послідовними прихильниками приватизації нестратегічних державних підприємств. Але, тим не менш, продавати готель у центрі Києва у розпал карантину не виглядає адекватним рішенням. Продаж малих ДП через ProZorro Sale обіцяють подовжити, і це ми вважаємо вдалим кроком.

На тих державних підприємствах, які поки що продавати не збираються, продовжать формувати наглядові ради та розробляти фінансові плани. Це цивілізоване управління державною власністю, але, як і щодо більшості пунктів вище, ми вже знаємо, що в реальності конкурси ProZorro Sale - не панацея, і все залежатиме від готовності політиків втрачати особистий вплив на держпідприємства, а також не допускати зловживань менеджменту.

Антикорупційний блок та антимонопольний регулятор

Нові антикорупційні інституції - НАБУ, САП, ВАКС - за обіцянкою влади мають зберегти незалежність, на них буде виділено адекватний фінансовий ресурс, а практики декларування активів і заходи протидії відмиванню грошей буде зміцнено. Українці, які за роки незалежності пережили і Павла Лазаренка, і Віктора Януковича, мають бути зацікавлені у протидії відмиванню коштів і у пошуку захованих за кордоном активів корупціонерів. Нові закони насправді дозволяють це зробити. Однак громадяни занепокоєні, чи не приведе імплементація нових законів про фінансовий моніторинг натомість до "пошуку відьом" і конфіскації коштів самого населення. Питання довіри в таких реформах ключове, і ми сподіваємося, що органи, які їх імплементуватимуть (НБУ, силові органи, інші фінансові регулятори), розумітимуть ціну втрати цієї довіри і зростання соціальної напруги та не стануть користуватися можливістю широких репресій.

Влада також запланувала та внесла до меморандуму чергову судову реформу - зміну механізму формування Вищої ради правосуддя. Правовладдя - найважливіша запорука економічного успіху країни, залучення інвестицій, як зовнішніх, так і внутрішніх, ефективних державних фінансів і дотримання прав людини. Ми сподіваємося, що цього разу реформа наблизить нас до правовладдя хоча би на крок замість відкату назад.

Влада обіцяє забезпечити фінансову та операційну незалежність Антимонопольного комітету України. Незалежний і спроможний регулятор у сфері конкуренції за важливістю може бути порівняний із блоком антикорупційних органів. Саме здоров'я конкуренції в економіці дає змогу розвиватися приватному бізнесу та знімає штучні бар'єри, вигідні монополістам. Головне, щоб це гарне починання, як і багато гарних задумів вище, не залишилося таким на папері.