Постреструктуризаційне похмілля

Жорстка фіскальна політика - єдиний спосіб зниження надмірного боргового навантаження

Досягнення домовленості з приватними кредиторами щодо реструктуризації зовнішніх зобов'язань українського суверена, про яке хоча й не повідомили ще офіційно, однак уже широко висвітлюють у ЗМІ, не повинно стати приводом для самозаспокоєння. Адже глибинні причини, через які протягом останніх років боргове навантаження на державний бюджет України зростало такими високими темпами (які й призвели до сповзання до фактичної неспроможності наших держфінансів виконувати свої зобов'язання повною мірою), залишилися неусунутими. Очікується, що у 2015 р. рівень боргу сектора загального державного управління (СЗДУ) становитиме 84% ВВП (без урахування Криму та окупованих територій Донбасу), державного і гарантованого державою боргу - 91% ВВП, у тому числі державного - 78% ВВП. Виплати з погашення та обслуговування держборгу зростуть до19% ВВП. Якщо для розвинених країн такі показники боргового навантаження є допустимими, то для України вони критичні.

В Україні Бюджетний кодекс передбачає обмеження рівня державного і гарантованого державою боргу на рівні 60% ВВП. Але таке бюджетне правило не сприяє здійсненню виваженої фіскальної та боргової політики з двох причин. По-перше, воно є недостатнім, оскільки розрахунки показують, що безпечний рівень цього показника в Україні має бути істотно нижчим. По-друге, відсутній алгоритм заходів, які на практиці забезпечували б виконання цього правила.

Фактори зростання держборгу та аналіз зусиль із консолідації держфінансів

Основними причинами зростання рівня державного боргу в Україні протягом 2014–2015 рр. є значні обсяги боргового фінансування, внаслідок якого рівень держборгу збільшиться на 21% ВВП. Крім цього, внаслідок зміни валютного курсу рівень державного боргу підвищиться ще на 34% ВВП. Настільки значний вплив останнього фактора свідчить про недооцінку валютних ризиків і необхідність внесення змін до Бюджетного кодексу, які, за можливості, обмежували б частку держзапозичень в іноземній валюті.

На період проведення реформ і стабілізації економічної та політичної ситуації провідні країни світу разом із міжнародними фінансовими організаціями запропонували Україні вигідні умови фінансування з чіткою вимогою консолідувати держфінанси та зменшити боргове навантаження. В умовах надвисоких (не пов'язаних із погашенням боргових зобов'язань) витрат СЗДУ, які у 2014 р. досягли 53,2% ВВП (також найвищий показник з часу здобуття Україною незалежності, див. табл. 2), в уряду не було іншої альтернативи, аніж запланувати різке обмеження практично всіх статей видатків, не пов'язаних із погашенням боргу, - до 51% ВВП. Такі заходи дали змогу запланувати зниження розширеного балансу СЗДУ з -12,3 до -8,0% ВВП. Про жорсткість фіскальної політики свідчить запланований первинний структурний баланс СЗДУ (який вважається традиційним показником зусиль уряду щодо збалансування державних фінансів) із профіцитом на рівні 1,7% ВВП, тоді як у 2014 р. структурне сальдо було від'ємним і становило -8,7% ВВП.

Бюджетні правила як інструмент відповідальної фіскальної політики

Через рік-два, коли будуть спостерігатися високі темпи економічного зростання (а вони будуть унаслідок низької бази порівняння), в уряду виникнуть дуже сильні спокуси послабити жорстку фіскальну політику.

Упродовж 2014–2015 рр. було урізано основні статті видатків бюджету, крім видатків на силові органи, що дало можливість зменшити рівень боргу до безпечного рівня. Водночас істотно знизився рівень життя українців і зросло соціальне напруження. Як видно із табл. 2, рівень видатків на соціальний захист (без урахування пільг і субсидій на компенсацію частини вартості житлово-комунальних послуг (ЖКП) у реальних показниках, з урахуванням інфляції) зменшився порівняно із 2014 р. на 18% і до кінця року знизиться до 19,3% ВВП.

По-друге, істотно зменшилися також видатки на фінансування виробництва та споживання енергетичних ресурсів і ЖКП з 8% ВВП у 2014 р. до 3,1% ВВП у 2015-му. В реальних показниках зазначені видатки порівняно із 2014 р. знизилися на 66%.

Також слід враховувати той факт, що мотивація уряду до збереження та посилення режиму жорсткої економії з часом зменшуватиметься. Зараз, коли по суті здійснюється зовнішнє управління економікою, влада несе значні політичні втрати через режим жорсткої економії. Однак у неї немає вибору. Щоб хоч якось зберегти обличчя перед виборцем, урядовці вдають із себе реформаторів, які думають про долю держави, а не про політичні рейтинги.

Коли залежність уряду від допомоги МВФ перестане бути критичною, стимули до продовження жорсткої фіскальної політики знизяться. Натомість зростуть спокуси використати бюджетні важелі для підвищення політичних рейтингів. Напередодні парламентських чи президентських виборів владні партії знову згадають про старі добрі методи підкупу виборців через збільшення соціальних видатків, прикриваючись необхідністю стимулювати внутрішній попит, підтримувати освіту, медицину, пріоритетні галузі економіки тощо.

У липні Мінфін України оприлюднив проект закону "Про внесення змін до Бюджетного кодексу України (щодо бюджетних правил про внесення змін до бюджету)", який передбачає умови, що уможливлюють внесення змін до закону про державний бюджет протягом бюджетного періоду, без погодження із КМУ. Останній, у свою чергу, має право приймати рішення, що передбачають зміну граничного обсягу дефіциту державного бюджету, граничного обсягу державного боргу, гарантованого державою боргу та граничного обсягу надання державних гарантій.

Сподіватимемося, що це лише початок руху із підвищення якості управління бюджетним процесом і бюджетної дисципліни. Такі заходи дієві в поточній ситуації, коли є істотний вплив міжнародних офіційних кредиторів, а міністр фінансів є технократом. Але МВФ усе життя не буде наглядачем за збалансованістю нашої скарбниці. Якщо змоделювати ситуацію, що уряд незалежний у своїх фінансових рішеннях, а міністр фінансів є політичною фігурою, ухвалення зазначеного документа навряд чи убезпечує від ризиків прийняття популістських законів.

Аби посилити відповідальність за здійснення безвідповідальної фіскальної політики, у бюджетне законодавство доцільно імплементувати низку інших запобіжників, які сприяли б обмеженню дефіциту бюджету та зменшенню рівня боргового навантаження. Першим кроком до реалізації цих заходів мало би стати започаткування обліку на рівні всього сектора загального державного управління, а також більш адекватного відображення операцій уряду, зокрема відображення витрат на придбання цінних паперів.

Сьогодні ми часто порівнюємо дефіцит і державний борг із відповідними (як нам здається) показниками в інших країнах, посилаємося на встановлене в ЄС обмеження рівня боргу в 60% ВВП. Але при цьому не зважаємо на те, що за кордоном ці показники визначаються на рівні сектора загального державного управління, що є значно ширшим поняттям, ніж державний бюджет і, відповідно, державний борг. Як показують розрахунки, для України безпечний рівень боргу СЗДУ становить 40% ВВП, у тому числі державного боргу - 33% ВВП. Якщо в Україні буде вжито заходів із адекватного обліку сальдо СЗДУ і визначення його циклічної та структурної складової, уряд України міг би взяти на себе зобов'язання добровільно виконувати бюджетні правила ЄС. А ці правила передбачають, що відношення боргу до ВВП не може перевищувати 60% (навіть якщо рівень дефіциту не перевищує 3% ВВП), інакше країни - члени ЄС зобов'язані формувати фіскальну політику в такий спосіб, щоб відповідне перевищення рівня боргу знижувалося на 1/20 щороку, за винятком періодів несприятливої економічної кон'юнктури. Формування фіскальної політики згідно з бюджетними правилами дозволить знизити рівень боргу СЗДУ у 2030 р. до 59% ВВП. Це найкращий варіант вирішення питання, який дав би змогу не лише здійснювати відповідальну фіскальну політику, а й отримати додатковий аргумент у переговорах щодо приєднання до ЄС.

Можна запропонувати й альтернативний, більш жорсткий варіант, який передбачає, що у разі перевищення державним боргом 33% ВВП обсяг чистого боргового фінансування державного бюджету не може перевищувати 50% видатків на обслуговування державного боргу. При дотриманні зазначеного бюджетного правила рівень боргу СЗДУ у
2030 р. може знизитися до 44% ВВП.

На перший погляд, така жорстка економія зайва, оскільки очікується списання державного боргу. Але найбільш ймовірне списання 15–20% зовнішнього державного боргу перед приватними кредиторами за участі у реструктуризації 100% кредиторів дасть можливість зменшити рівень боргу лише на 5% ВВП. І без жорсткої фіскальної політики ефект від такого зниження боргового навантаження у довгостроковому періоді буде нівельований.

Необхідними є й інші заходи, які сприяли б консолідації державних фінансів, зокрема:

- встановити обмеження обсягу наданих держгарантій і відмовитися від залучення позик іншими установами, ніж КМУ, погашення яких здійснюватиметься з державного бюджету, оскільки вартість їх залучення істотно перевищує вартість державних запозичень;

- підвищити прозорість державних фінансів за рахунок запровадження обліку операцій і боргових зобов'язань установ сектора загального державного управління відповідно до методу нарахувань;

- посилити обмеження обсягу державного та гарантованого державою боргів, встановивши їх гранично допустимі рівні відповідно у 33 та 8% ВВП;

- обмежити частки державних запозичень в іноземній валюті від приватних кредиторів на рівні 50%, враховуючи постійну недооцінку рівня валютних ризиків під час сприятливої кон'юнктури.