Міжбюджетні відносини: Все це ми бачили до 2001 року...

Бюджетна реформа, схоже, зазнала фіаско. Останнє підтвердження тому — сміховинні додаткові дотації місцевим бюджетам, проголосовані в листопаді у вигляді закону про внесення змін до Державного бюджету на 2005 рік. При мінімальній сумі в 1,5 млрд. грн., необхідній лише для виплат зарплат у бюджетній сфері на останній місяць, Міністерство фінансів згодилося виділити втричі менше. І підуть ці кошти у вигляді субвенцій, через обласні бюджети, виключно на зарплату, під суворим контролем невсипущого Казначейства.

Зрештою, останнє вже й так практично саме вирішує, куди спрямовувати кошти місцевого бюджету. Адже 82% у видатках місцевих бюджетів цього року становить заробітна плата, тому великого вибору немає. А по сільських районах цей показник перевищує 100%. І з математикою в розрахунках усе гаразд: просто суми видатків лише на багаторазово підвищену зарплату перевищують закладені в розрахунках Міністерства фінансів.

Усе це симптоматично: в міністерстві практично не залишилося людей, які розуміють, для чого робилась бюджетна реформа. Щоб освіжити пам’ять керівництва, мусимо ще раз нагадати, якою була ситуація наприкінці 90-х років і що спонукало до змін у бюджетному законодавстві.

Отже, бюджетний устрій до прийняття Бюджетного кодексу мав такі риси:

— повна залежність місцевого бюджету нижчого рівня від вищого (так звана бюджетна матрьошка);

— низький рівень системності у визначенні прогнозних показників доходів (так зване планування від досягнутого);

— суб’єктивність у розрахунку трансфертів;

— планування трансфертної політики за залишковим принципом — після того, як своє заберуть лобісти, що мають потужний арсенал засобів для бюджетного шантажу (аграрники, шахтарі, силовики, податківці тощо);

— відсутність чітких і зрозумілих процедур виконання бюджету.

Як наслідок, наприкінці 90-х у бюджетній сфері спостерігалися такі негативні явища:

— незацікавленість місцевих керівників у нарощуванні дохідної бази;

— високий рівень бартерних операцій;

— закритість системи розрахунків, що є благодатним тлом для процвітання корупції та закулісних домовленостей;

— високий рівень заборгованості по соціальних виплатах, насамперед заробітної плати працівників бюджетної сфери;

— відсутність перспектив розвитку у вигляді багаторічних планів через непрогнозованість трансфертної політики держави;

— високий рівень залежності бюджетів від політичної орієнтації місцевого керівництва.

Ситуація була нестерпною навіть для Міністерства фінансів, традиційно найбільш консервативного щодо новацій. Йому потрібно було перекласти політичну відповідальність за промахи у плануванні місцевих бюджетів та їхню вбогість на місцеве керівництво. Романтики, вони ж — ініціатори реформи, щиро сподівалися на те, що бюджетна реформа стане першою ластівкою на шляху децентралізації управління за зразком країн Західної Європи. Міністерство фінансів, звичайно, з централізмом розлучатись не збиралось і для гарантії повного контролю за місцевими бюджетами насадило на управління місцевими бюджетами Казначейство, причому в найбільш авторитарній формі.

Хай там як, Бюджетний кодекс, здавалося б, вніс певні правила гри.

Запроваджувався формульний розрахунок видатків за нормативами бюджетної забезпеченості окремо для міст обласного значення, районів та обласних бюджетів — близько 700 суб’єктів.

Формульний розрахунок доходів за індексами податкоспроможності мав яскраво стимулюючий характер, надаючи переваги бюджетам, які демонстрували нарощування ресурсів.

Надходження дотації здійснювалось на регулярній основі за рахунок коштів державного бюджету, що акумулювалися на відповідній території.

Місцеве керівництво ставало зацікавленим у збільшенні надходжень також і до державного бюджету, оскільки діяв механізм додаткової дотації за рахунок перевиконання прогнозних показників.

Частина ресурсів (так званий другий кошик) та, відповідно, видатків на благоустрій території не бралися до уваги Міністерством фінансів, що закладало фінансові основи для здійснення місцевої політики.

Правда, вже тоді були очевидними певні недоліки, однак їх списували на перехідний період, недосконалість статистичних даних, непідготовленість кадрів тощо. Так, Київ справедливо апелював до спеціального закону про столицю, і його фактично було виведено за межі єдиної системи місцевих бюджетів. Окремі міста, в основному розташовані на територіях, де полюбляє відпочивати керівництво країни, теж одержували певні привілеї. Вони отримували не субвенції у вигляді окремого рядка в бюджеті, як це визначено законодавством, а зрослі обсяги дотації вирівнювання, яка, як відомо, розраховується урядом і парламентом не голосується.

Інколи програмне забезпечення допускало прикрі помилки: то коефіцієнти додаткові проставить в таблиці навпроти деяких бюджетів, то статистичні дані потрапляють не в ту таблицю, як це було у випадку з Вінницею, якій внаслідок технічного збою зменшили дотацію на 6 млн. грн., причому, за збігом обставин, це був виборчий округ Петра Порошенка, на той час голови бюджетного комітету Верховної Ради. В розрахунках доходів взагалі зі статистичними даними з часом робили утруски, причому завжди чомусь в один бік.

Але це все забавки, бо управління статистичними даними — традиційний елемент бюджетної політики. І при представленні парламенту чергового бюджету міністр фінансів незмінно бадьоро доповідав, що частка місцевих бюджетів неухильно зростає. Хоча реально частка власних доходів — основи місцевих бюджетів в розвинених країнах — насправді не перевищувала маргінального рівня в 5% зведеного бюджету (проти 40% в країнах Європи). Та й включення субвенцій у баланс місцевих бюджетів — то від лукавого. Адже субвенції — це суми, які держава доручає місцевій владі передати споживачам. Все одно, що вас, наприклад, попросили передати комусь певну суму, але при цьому податкова облікувала її, як ваші доходи...

У перші два роки після запуску бюджетної реформи місцеві бюджети відчули певне полегшення. Зросли не тільки обсяги — реально намітився діалог між Міністерство фінансів та органами самоврядування, що дозволило навіть сподіватися на подальше поглиблення реформи до рівня села та появи довгострокового планування.

Першим дошкульним ударом по системності стало запровадження податку на доходи фізичних осіб. І питання не тільки в економічно необгрунтованій ставці, що є яскравим зразком мавпування росіян. Формулу ламали соціальна пільга та податковий кредит — чергові винаходи депутата Терьохіна, любителя еклектики в економіці.

Наступним цвяхом у домовину бюджетної реформи було непрогнозоване та спопеляюче в своєму популізмі рішення про підвищення заробітної плати всередині 2003 року. Однак тоді вдалося здійснити розрахунки додаткового трансферту під таке підвищення до всіх 689 місцевих бюджетів. Та й зміни в податковому законодавстві були замортизовані більш-менш коректними розрахунками з використанням статистичних даних за ефективною ставкою.

Але вже в розрахунках на 2005 рік Міністерство фінансів під керівництвом Азарова запропонувало своє бачення бюджетної політики щодо місцевих бюджетів: ніяких вільностей, тотальний контроль та голодний пайок. Гайки потрібно було закрутити до кінця, особливо коли йшлося про «неблагодійні» території. Розрахунок доходів був зведений до традиційної схеми «від досягнутого», про людське око при цьому була запропонована кілометрова формула, більшість параметрів якої не відіграють жодної ролі, оскільки в процесі обрахунку скорочуються. У видатковій частині була порахована лише заробітна плата, яку, зрештою, і обіцяв платити уряд Януковича.

Новому міністру фінансів такі підходи, схоже, сподобалися. Більше того, щоб не було рецидивів вільнодумства у вигляді компенсацій середньострокових позик місцевих бюджетів, Казначейство розробило такий порядок їх надання, щоб їх практично не надавати. Також скасували додаткову дотацію від перевиконання доходів, що зараховуються до державного бюджету: немає чого розбазарювати державні кошти! А що на місцях бракує грошей — то оптимізуйте мережу (читай: закривайте школи, клуби, дитячі садки). При цьому прохання назвати хоч один сільський район, де, на думку Міністерства фінансів, ця мережа впорядкована й виділених коштів вистачає для виконання встановлених самою ж державою соціальних стандартів, повисає в повітрі — не з руки владі що-небудь пояснювати...

Аби повністю знищити будь-яку бюджетну самостійність, починаючи із середини 2004 року додаткові субвенції на підвищення зарплати йдуть через обласний бюджет, який вже й розподіляє їх між районами та містами. Це викликало протистояння між обласним та місцевими керівниками, наприклад, у Київській області.

Вперте дежа вю не залишає і при аналізі проекту державного бюджету на 2006 рік. 84% заробітної плати в розрахунках видатків, ігнорування вимог керуватися нормативами, розробленими на основі соціальних стандартів, відвертий «ручняк» у розрахунках дохідної частини — все це ми бачили до 2001 року. Якщо додати до цього введення в дію закону Губського, що передбачає фінансування культури та медицини з районного бюджету, то картина повного розгрому місцевого самоврядування може вважатися повною.

Щоб довести хибність позиції того чи іншого політика, на всі сто впевненого у власній непогрішимості, інколи варто не втручатися в плин подій, а зачекати, поки ситуація не дійде до абсурду. Схоже, це саме той випадок, коли уряд проявляє суїцидні симптоми, надзвичайно небезпечні в переддень виборів. Самоврядування неможливо зламати, особливо коли воно вже зробило ковток свободи. Як неможливо київському чиновнику перехитрити такого самого бюрократа з Донецька чи Львова.

Будь-який тиск обов’язково викликає спротив. Київ уже виборов своє право з ним рахуватися і, схоже, ще й створить прецедент, вигравши процес проти держави про повернення до міського бюджету майже мільярдної суми. Севастополь, схоже, невдовзі здійснить свою давню мрію стати містом-державою, абсолютно незалежною від держави під назвою Україна. Готуються ряд законопроектів про окремі міста та райони — за ознаками депресивності, екологічності, культурності, історичності, політичної істеричності і т.ін., і кожен з таких документів — із яскраво вираженим бюджетним акцентом.

Ще одна пропозиція — право місцевої ради відмовитися від виконання делегованих повноважень. У цьому разі їх виконує державна адміністрація. Логіка в цьому простежується досить чітка: якщо Міністерство фінансів справді серйозно прорахувало видатки, необхідні для виконання визначених законодавством програм, хай держава в особі її місцевого представництва продемонструє це. Приклад гарного управління обмеженими бюджетними коштами можна буде рекламувати, і крикуни будуть присоромлені.

Наступний варіант змін у бюджетному законодавстві — взагалі повернути делеговані повноваження державі разом із сумами податку на доходи фізичних осіб. Концептуально це коректно, однак шкода бюджетної інфраструктури, особливо сільської: її чекає доля безгоспного колгоспного майна.

Шанси бути проголосованими в залі Верховної Ради у всіх цих проектів дуже високі. Адже у закону «Про місто Севастополь» були високі шанси навіть на подолання вето Президента. Перед виборами всяке буває...

Якщо виходити зі здорового глузду, що, як показує досвід, здебільшого прокидається в політиків після нищівної поразки на виборах, то до самоврядування слід ставитися як до партнера. В цьому разі фінансова стабільність самоврядування є гарантією забезпечення владних тилів: найбільш соціально активна частина суспільства — чиновники, вчителі та лікарі — принаймні не будуть противниками влади.

Така стабільність забезпечується прив’язкою загального обсягу трансферту з державного бюджету до найбільш політично вразливого параметру — заробітної плати. Розрахунки показують, що мінімальний трансферт місцевим бюджетам повинен бути на рівні розрахункового обсягу податку на доходи фізичних осіб. Це дасть змогу забезпечити частку заробітної плати у видатках місцевих бюджетів на рівні 50% (зараз — понад 80%, за часів СРСР — 40%, у головних розпорядників коштів державного бюджету — нижче 30%). І середня зарплата в бюджетній сфері при цьому становитиме 85% до середнього рівня зарплати по країні.

А щодо перспектив... ХХІ століття визначене як ера розквіту самоврядування. Країни Західної Європи вже відчули переваги децентралізації влади, коли на зімну монополії центру приходить принцип договірних відносин між державою та самоврядуванням — двома формами організації суспільства. Україна, схоже, ще й досі тупцює навколо принципу розподілу влади за Монтеск’є, який, між іншим, не врятував світ від соціальних катаклізмів минулого століття.