Економічний прагматизм як ліки від бюджетного фетишизму

В Україні бюджетна політика традиційно є найдієвішою (а можливо, і єдиною дієвою) складовою економічної політики держави. Довкола неї зосереджено порівняно потужний кадровий потенціал, а її організація вигідно вирізнялася навіть у періоди глибоких політичних криз. Це недивно, тому що, по-перше, збої у фіскальному механізмі спроможні завдавати швидких і нерідко фатальних ударів по електоральних рейтингах, якими насамперед опікується влада. По-друге, бюджет завжди залишався привабливим потоком "живих" грошей, контроль над яким давав можливість компенсувати як втрати від надмірного податкового тягаря, так і витрати на здобуття чергових електоральних перемог.

Проте при цьому бюджет незмінно залишався "річчю в собі", доступною для розуміння лише небагатьом, а Мінфін як основний творець і виконавець бюджетної політики відчутно домінував над іншими органами державної влади, виступаючи в ролі останньої (а подекуди і єдиної) інстанції, що визначала доцільність більшості складових державної політики. При розробці й виконанні чергового бюджету основними були орієнтація на балансування доходів і видатків, можливості витискання з економіки додаткового фіскального ресурсу та політичні "торги" щодо розподілу цього обмеженого ресурсу на задоволення необмежених запитів фігурантів цих торгів. Між тим, перебуваючи у полоні фетишизації кількісних показників бюджету (і перш за все нормативу дефіциту, який часто задавався зовнішніми інституційними кредиторами), влада ніколи повною мірою не використовувала потенціалу впливу самої бюджетної політики на стратегічний розвиток країни. Тим більше, не враховувалися впливи, які справляла обрана модель бюджетної політики на макроекономічному рівні.

Невтішним наслідком бюджетного фетишизму стали хронічні конфлікти цілей, які виникали між різними суб'єктами, уповноваженими здійснювати економічну політику держави, відтак, їхні зусилля нерідко взаємно нівелювалися, а управлінські ресурси марнувалися на вирішення цих конфліктів. Усе це незмінно перешкоджало стратегуванню державної політики, оскільки узгодженість цілей, інтересів і дій учасників процесу є, як відомо, однією з вихідних передумов ефективності стратегії.

Потужним генератором суперечностей є чинна податкова система України, побудована, згідно з ідеологією бюджетного фетишизму, на орієнтирах максимізації поточних надходжень. Через це її спрямовано по лінії найменшого спротиву - з отриманням надходжень передусім від непрямих податків, які відносно прості в адмініструванні, водночас не пов'язані з ефективністю роботи економіки, до того ж створюють можливості швидкого додаткового наповнення бюджету за рахунок інфляційного та девальваційного "податків". Отже, у певні періоди уряд може прагнути вдаватися до такого способу зменшення дефіциту, а бюджетна політика може вступати у пряму суперечність із завданнями макроекономічної стабілізації.

Між тим ПДВ як основний непрямий податок організаційно є найобтяжливішим саме для підприємств із більшим обсягом доданої вартості. Тож його домінування, особливо в умовах дефіциту обігових коштів і високої вартості банківського кредитування, фактично працює на спрощення технологічної структури національної економіки. Позитивний фіскальний ефект має випереджаюче зростання імпорту, який оподатковується непрямими податками, зате експортна діяльність виглядає несприятливою для бюджету з точки зору фіскальної доцільності, оскільки пов'язана зі зменшенням сальдо надходжень від ПДВ через необхідність його відшкодування експортерам. Наслідок - перешкоди для експортерів у вигляді вибірковості виконання зобов'язань щодо відшкодування, поширення корупції у цій сфері. Відповідно, й засоби податкового стимулювання зосереджено насамперед у сфері непрямих податків, де вони мають вельми слабкий вплив на заохочення ефективності бізнесу, зате є засобом отримання своєрідної "ренти" (наприклад, за належність до певної галузі).

Отже, за чинної податкової системи зібраний фіскальний ресурс спрямовується на фінансування видатків бюджету, більша частина яких живить внутрішній попит, проте повернення цих коштів в економіку не зустрічає належної відповіді з боку внутрішньої пропозиції через депресивний вплив оподаткування на бізнес. Це посилює інфляційні ризики та призводить до необхідності обмежувальної монетарної політики. Тим самим економіка отримує проциклічне "зачароване коло" подвійного "охолоджуючого" впливу фіскальної та монетарної політики, закладено хронічний конфлікт цілей та інтересів фіскальної й монетарної влади, які у канонічній ринковій економіці зазвичай "грають у дві руки", згладжуючи циклічні коливання економіки.

Високий рівень фіскального перерозподілу ВВП через державний бюджет ставить останній у ряд визначальних чинників динаміки української економіки. За нашими розрахунками, бюджет прямо чи опосередковано відповідальний за реалізацію близько двох третин ВВП. Проте за абсолютизації кількісних підходів основна увага традиційно приділялася "втисненню" видатків у визначені вартісні рамки. Натомість ефективність видатків і чинники її забезпечення залишалися поза увагою. Тому відносно високий рівень фіскального перерозподілу в Україні відіграє роль компенсатора втрат від нереформованості сфер бюджетних видатків і взаємопов'язаного з цим високого "корупційного податку". Коли звуження можливостей фінансування бюджету за глибокого економічного спаду зробило цю компенсацію неприпустимо обтяжливою (до того ж додалися проблеми зростання вартості зовнішнього боргу та необхідності збільшення оборонних видатків), з'ясувалося, що зменшення видаткової частини у багатьох випадках можливе лише за рахунок зниження якості виконання законодавчо визначених і природно необхідних зобов'язань держави, що поглибило конфлікт цілей між Мінфіном і секторальними міністерствами та відомствами.

До того ж поточна економія на бюджетних видатках виливається у загрозливі стратегічні наслідки. Відбувається декапіталізація бюджетної сфери у вигляді занепаду як матеріального, так і людського капіталів, що невпинно збільшує обсяги фінансових ресурсів, які необхідні для подальшого відновлення функціональності бюджетних організацій на основі їх реформування. Разом із бюджетною сферою відбувається декапіталізація і всієї країни.

Прямим наслідком незбалансованості фіскальних зобов'язань і можливостей їх фінансування є хронічна дефіцитність держбюджету. Виникає перманентна потреба у державних запозиченнях, масштабність яких робить їх відчутним чинником впливу на фінансову ситуацію в країні. В умовах поглиблення економічної депресії та кризи, коли банківський сектор вичерпав ліквідні ресурси, сформувався механізм непрямого емісійного кредитування уряду через придбання банками ОВДП під рефінансування НБУ з наступним викупом. Інфляційний потенціал такої емісії підштовхує Нацбанк до активних стерилізаційних операцій. Тому така модель дефіцитного фінансування не заохочує, а навпаки, гальмує економічну динаміку. Зростання обтяжливості держборгу підштовхує до угод із міжнародними фінансовими організаціями в обмін на частку суверенітету в економічній політиці, що є джерелом потенційних конфліктів інтересів уже значно вищих порядків.

Тож наразі в Україні утворилася модель фіскалізованої хронічно дефіцитної економіки, орієнтованої на "проїдання" потенційних ресурсів розвитку. Якщо в періоди економічного підйому така модель ще демонструвала певну життєздатність, то внаслідок глибокого економічного спаду склалася патова ситуація. З одного боку, держава неспроможна до повноцінної патерналістської політики, бо переобтяжена фіскальним пресом економіка вже не створює належного фіскального ресурсу. З іншого - вона також обмежена в проведенні лібералізаційної бюджетної стратегії, пов'язаної зі скороченням видатків, оскільки більшість із них уже украй нееластичні. Можливості вирішення проблеми у рамках усталеної парадигми, що базується на бюджетному фетишизмі, відсутні через "пастку" суперечливості цілей управлінських структур.

Проте вихід із такої "пастки" можливий, якщо відмовитися від фетишизації кількісних показників бюджету та розглядати бюджетну політику як складову вирішення ширшого завдання - побудови нової економічної моделі, яка базується на засадах економічного прагматизму, підприємницької ініціативи, консолідованої суспільної відповідальності. Це передбачає перехід від "кошторисного" ставлення до бюджетної системи до акценту на реалізації її регулюючих і стимулюючих функцій, що надасть бюджетному процесу властивостей проактивної стратегії.

Загалом, аби досягнути автоматизму та невідворотності застосування саме такої моделі бюджетної політики, потрібні інституційні зрушення у вигляді зміни структури та функцій основних органів економічної влади (Мінфін, ДФС, Держказначейство, Мінекономрозвитку тощо), перебудови процедур бюджетного процесу, утворення держінститутів розвитку (Державний банк (корпорація) розвитку, Фонд регіонального розвитку, Експортно-кредитне (страхове) агентство та ін.), внесення змін до Податкового кодексу тощо. Проте такі зрушення потребуватимуть часу, й очікувати на їхнє здійснення - означає приректи країну ще на один рік поглиблення внутрішніх суперечностей бюджетної системи. Зрушити справу вже зараз можливо, якщо новий уряд матиме "політичну волю" вже в нинішніх інституційних рамках змінити парадигму формування держбюджету-2017. Така зміна могла б бути закладена до Основних напрямків бюджетної політики, які стануть керівництвом до дії при програмуванні бюджету. На нашу думку, варто наголосити на низці таких необхідних парадигмальних змін у бюджетній політиці.

1. Відмовитися від переконання, що податкова реформа - це неодмінно зниження податкових ставок, яке є практично неможливим в умовах високого тиску бюджетних видатків. Переважна більшість опитувань підприємців свідчить, що основна обтяжливість податків в Україні - не від величини ставок, а від недосконалості процедур. Тому фіскальну лібералізацію на першому етапі має бути зосереджено переважно на спрощенні податкового адміністрування та зниженні на цій основі "корупційного податку". Важливо передбачити компенсатори, які запобігатимуть підвищенню фактичного фіскального навантаження внаслідок зростання ефективності адміністрування. Наприклад, встановити механізми цільового повернення в економіку надлишку вилучених з неї ресурсів на інвестування в установи соціальної сфери, енергоефективність домогосподарств, фінансову підтримку підприємництва, розвиток експортного кредитування тощо.

2. Не спиратися суто на державні кошти в бюджетному інвестуванні - обмеженість фіскальних ресурсів робить таке інвестування малозначущим, а щодо низки необхідних проектів - неможливим. Натомість реалізація інвестиційного потенціалу держфінансів має орієнтуватися на створення сприятливих умов для партнерського фінансування програм модернізації, концентрацію основної частки бюджетного інвестування на розбудові економічного середовища, сприятливого для підприємництва. Партнерство - ще й непоганий засіб проти "дерибану" бюджетних інвестицій, а створення державних інститутів розвитку спростить залучення не лише приватних, а й донорських коштів.

3. Припинити пасивне стиснення видатків на соціогуманітарну сферу. Посилити їх концентрацію на програмах, які сприятимуть розвитку та розкриттю людського капіталу нації як ключової конкурентної переваги сучасної глобалізованої економіки. На першому етапі головним розпорядникам може бути забезпечено необхідне фінансування лише у разі формування низки проектів, які ведуть до реальної економії видатків при підвищенні якості надання послуг завдяки організаційному удосконаленню відповідних сфер.

4. Розірвати порочне коло патерналістських очікувань регіонів. Досягти залучення в економічний оборот потенційних ресурсів регіонів на основі фіскальної децентралізації та посилення зв'язку фінансових ресурсів, доступних громадам, з результативністю місцевих економік. Потужний результат може дати навчання місцевих громад використанню вже наявних в їхньому розпорядженні можливостей залучення коштів і, що важливіше, їх раціонального витрачання.

5. Протидіяти намірам країни-агресора виснажити українську економіку високими оборонними видатками. Останні потрібно перетворювати на стимулятор розвитку національної економіки завдяки поширенню ринкових засад розподілу левової частки оборонних закупівель у межах внутрішнього ринку. Йдеться не лише про суто оборонну продукцію, а й про закупівлі "мирної" продукції для потреб оборони та нацбезпеки, які мають здійснюватися у максимально широкого спектра компаній за прозорими економічно обґрунтованими процедурами.

6. Непродуктивним є тренд до блокування або надмірного ускладнення потоків бюджетних видатків під приводом запобігання їх розкраданню та підживленню корупції. Відновити безперервність видаткового процесу дозволить різке зменшення корупційної місткості бюджетної сфери на основі спрощення адміністративних процедур і впровадження новітніх технологій організації та контролю. Доречно скористатися потенціалом Угоди про асоціацію з ЄС для отримання допомоги в імплементації в Україні таких процедур і навчання відповідних посадовців.

7. У "дореволюційному" минулому залишилися будь-які можливості отримати довіру суспільства до держави шляхом бюджетних вливань у соціальну сферу. Тим більше, що обмеженість фіскального ресурсу робить безальтернативним посилення адресності соціальних видатків, що ефективніше для конкретних реципієнтів допомоги, проте малоефективно з точки зору отримання електоральних переваг. Довіру суспільства до політики держави, зокрема у бюджетній сфері, потрібно відновлювати через забезпечення повної відкритості формування та витрачання бюджетних коштів. Цьому слугуватимуть процедури інституціалізації громадського контролю за діяльністю відомств і бюджетних установ - у вигляді діяльності громадських і наглядових рад, систематичного публічного звітування тощо.

8. Хоч би якими складними були внутрішні проблеми, з необхідністю вирішення яких стикається Україна, це не може бути приводом для самоусунення від глобального контексту. Навпаки, в добу глобалізації значно ефективніше асоціювати вирішення системних проблем національного рівня з міжнародною проблематикою та інтеграцією України до глобальної системи людського розвитку, цілі якого визначено на рівні ООН як Цілі розвитку тисячоліття. Приєднання до глобальних цілей розвитку відкриває простір для міжнародного діалогу України, спрощує одержання правової та фінансової підтримки, сприяє розширенню міжнародного економічного партнерства, що разом дасть змогу полегшити тягар системних трансформацій для держфінансів України.

Важливим видається те, що за такої прагматизації підходів з'являється можливість формування спільних рішень і точок консолідації інтересів представників різних напрямків, рівнів і гілок державної влади (а ширше - й суспільства), повнішого їх залучення до бюджетного процесу, що позитивно позначиться на поверненні бюджетної політики до числа дієвих інструментів реалізації економічної стратегії держави.