ЧИ СТАНЕ НОРМАТИВ СТИМУЛЮЮЧИМ ЧИННИКОМ ТА ІНШІ НАГАЛЬНІ ПИТАННЯ ВДОСКОНАЛЕННЯ МІЖБЮДЖЕТНИХ ВІДНОСИН

Бюджетну резолюцію на 2005 рік підготовлено в класичному стилі декларативних документів. Перша частина — перелік побажань, розрахованих швидше для зовнішнього вжитку, аніж для нас, звичних до напівзастійних алегорій. Друга (де мають міститися конкретні показники, передбачені Бюджетним кодексом), теж не вирізняється особливою чіткістю урядових зобов’язань. І нарешті, як індульгенція за невиконання навіть таких куцих обіцянок, — перелік законопроектів, що їх парламент має прийняти до канікул. Залишилося три тижні, однак переважна більшість із них іще не розглядалися.

Зрештою, уряд можна зрозуміти: хто ж за умов політичної невизначеності братиме на себе серйозні зобов’язання в переддень виборів? Тому реальний вимір бюджетної політики залежатиме від конкретних розробок, які з’являться в наступні три місяці — аж до подачі головного фінансового документа у Верховну Раду. Наразі є сенс розглянути головні проблеми місцевих бюджетів та запропонувати шлях їх подолання.

Виконання запланованих показників місцевих бюджетів у першому кварталі 2004 року – приємний факт, але ще не привід для самозаспокоєння. По-перше, не зовсім коректним є планування розпису доходів за пропорціями, які склалися по факту виконання першого кварталу 2003-го, оскільки відбулися серйозні зміни в податковому законодавстві. По-друге, 62 райони та міста обласного значення з 687 таки не досягли планових показників та й аналіз виконання плану чотирьох місяців (уже 82 відстаючі) свідчить про проблеми у частини міст та районів. І нарешті, серйозні ризики залишаються у зв’язку із соціальною пільгою на податок з доходів фізичних осіб, про яку переважна кількість потенційних пільговиків не знає.

Наразі кількість громадян, які звернулися по соціальну пільгу, досить мала. Що ще раз підтверджує штучність її запровадження: суспільної потреби в пільговому оподаткуванні доходів фізичних осіб немає. Правда, досвід упровадження житлових субсидій свідчить, що пік звернень громадян за належною їм пільгою припадає на третій рік після впровадження. У випадку із соціальною пільгою це матиме в майбутньому катастрофічні наслідки для місцевих бюджетів. Адже одна справа, якщо людині донараховують до зарплати трохи менше десяти гривень (це в 2004 році), інша – понад сорок (через три роки). З урахуванням зростання мінімальної зарплати та споживчого кошика років через три можуть справдитися найгірші прогнози щодо зменшення надходжень від податку на доходи фізичних осіб на третину — через застосування соціальної пільги та податкового кредиту, дія якого розпочнеться в 2005 році.

Єдине, чим можна пояснити надання пільг із податку на доходи громадян, — це зацікавленість у них податківців. Адже вони серйозно втрачають у «відкатах», якщо буде прийнятий закон про автоматичні процедури відшкодування ПДВ. Тому можливість приймати рішення щодо відшкодування податкового кредиту фізичним особам і при цьому тримати в напруженні місцеві бюджети може стати наступного року рівнозначною компенсацією.

Звичайно, найкраще було б скасувати як соціальну пільгу, так і податковий кредит — винахід американської системи оподаткування, що розглядає особу, як корпоративне підприємство зі своїми доходами та витратами. Правда, при цьому в США ставка податку сягає 35%. У нас же застосували ставку в 13%, що є найнижчою в світі: навіть у тій же Росії додатково справляють іще 3,6% обов’язкових відрахувань на медичне страхування.

Однак складно сподіватися на те, що в передвиборний рік уряд та Верховна Рада скасовуватимуть будь-які, навіть зовсім безглузді норми. Тому реально прийнятним для Міністерства фінансів рішенням, яке повинно задовольнити місцеве самоврядування, був би перехід до компенсаційних субвенцій по цим пільгам чи навіть переведення їх на фінансування з державного бюджету. У цьому випадку відпаде потреба у складних та малооб’єктивних поправках до формули розрахунку трансфертів до місцевих бюджетів, що спричиняє маніпулювання статистичними даними з обох сторін.

Взагалі, щодо формули розрахунку трансфертів, то загалом вона відіграла позитивну роль, стимулюючи місцеві органи влади до нарощування податкової бази та економного використання бюджетних коштів. Однак низка концептуальних рішень у формулі вимагають корекції.

Один лише приклад. Наразі трансферт обчислюється як різниця між розрахованими за нормативами видатками та доходами. Відтак міста з високими доходами не отримують дотацій, натомість іде вилучення частини коштів до державного бюджету. Як бачимо, трансфертна політика держави культивує традиційну «зрівнялівку»: адміністративні одиниці, де рівень зарплати є досить високим порівняно із середнім по Україні, та ті, де керівництво мало дбає про зростання доходів громадян, практично поставлені в однакові умови. Більше того, механізм автоматичного надання дотації виявився голкою для наркомана у більшості сільських районів, де така дотація відіграє домінуючу роль. Навіщо працювати над закріпленими доходами, що беруться до розрахунку трансфертів – тим же податком на доходи фізичних осіб, якщо бюджет в основному залежить від дотації, яка надходить регулярно та в повному обсязі?

Таким чином, маємо суперечність між намаганням держави бути однаково справедливою до всіх і забезпечити усім громадянам однаковий доступ до суспільних благ та природним бажанням територій, які докладають більше зусиль до наповнення бюджету, отримати адекватну винагороду. Чи можливо узгодити ці інтереси?

В Європі розроблено критерій збалансованої трансфертної політики. Він полягає в тому, що держава створює умови, за яких найкращі і найгірші бюджетні можливості відрізняються не більше ніж на 40%, але водночас не менше ніж на 20%. Коли ж показник виходить за ці рамки, то в одному випадку виникає серйозна диспропорція в розвитку територій і, відповідно, відцентрові сили (відчуття «чужої» держави), в іншому — зникає зацікавленість місцевої влади в результатах своєї діяльності, спрямованої на поліпшення бюджетних показників.

У випадку України такого «золотого перерізу» можна досягнути, гарантувавши мінімальний бюджет за видатками. Однак у частині доходів слід стимулювати ті адміністративні одиниці, які мають високий індекс податкоспроможності (показник, що фіксує, як відрізняються доходи на душу населення даної адміністративної одиниці від середньоукраїнського рівня). Так, найвищий індекс податкоспроможності — понад 3 — мають Іллічівськ та Южний; для Києва цей показник становить 2,6, що відображає високий рівень зарплат. У сільських же районах індекс податкоспроможності рідко перевищує 0,5. От для того, аби заохотити міста з високим рівнем зарплат і відповідним рівнем цін, частину зібраних ними доходів слід залишати як премію за подолання бідності.

На жаль, у 2004 році були закладені серйозні сумніви в тому, що уряд прагнутиме такої збалансованої, зрозумілої та прозорої бюджетної політики. Так, статтею 68 Закону України про держаний бюджет були підірвані прояви ініціативи місцевої влади до нарощування дохідної бази: половина доходів, отриманих понад доведений Міністерством фінансів план, вилучається до держбюджету. На місцях тільки руками розводять: такого ще не було! Навіть до прийняття Бюджетного кодексу доходи, отримані понад план у процесі виконання, до державного бюджету не вилучалися.

Повертаючись до розрахунку видатків, слід констатувати, що Мінфін не поспішає рекламувати абсолютне значення нормативів бюджетної забезпеченості. Ну хіба приємно урядові визнавати, що на охорону здоров’я на мешканця України з місцевих бюджетів витрачається трохи більше 120 гривень на рік, на освіту — 1000 гривень, але це на учня, якщо ж перевести на жителя — не набагато більше, ніж на охорону здоров’я. Тому ці цифри сховані навіть у розрахунках трансфертів. Реальний доступ до них мають лише фінансисти та найактивніші депутати місцевих рад.

Аби не брати на себе будь-якої відповідальності за такі надзвичайно низькі показники, уряд завжди оперував поняттям «трансферти» — мовляв, у держбюджеті в абсолютних значеннях затверджуються лише вони. Місцеві бюджети мають і закріплені доходи, головний з яких — податок на доходи фізичних осіб, тож хай його нарощують і ні в чому собі не відмовляють. Ця політика, зрештою, невигідна і самому уряду: виникнення заборгованості по заробітній платі вчителів та лікарів — досить активного електорату — місцева влада запросто списує на карб центральних органів, адже чітко зафіксованих нормативів видатків до місцевих бюджетів немає.

Правда, в 2004 році відбулися деякі позитивні зрушення. У додатку №5 до державного бюджету затверджено прогнозні обсяги мобілізації доходів до місцевого бюджету, що беруться до розрахунку трансфертів. Для місцевих органів влади це відкриває певні перспективи. Тепер можна вимагати від держави безумовного забезпечення цих надходжень, на що, зрештою, Мінфін погодився в 2004 році. Формально це здійснюватиметься через механізм надання середньострокових позик, які у разі невиконання запланованих доходів погашатимуться в наступному році через механізм субвенцій із державного бюджету. Трохи складнувато, але з бухгалтерської точки зору єдино коректно.

Необхідно і в Бюджетному кодексі закріпити вимогу покриття за рахунок державного бюджету недонадходжень доходів до місцевих відповідно до прогнозних показників, встановлених самою ж державою. І тоді відпаде тенденція до свідомого завищення цих показників. У цьому ми не оригінальні — така практика існує у Франції. З іншого боку, Міністерство фінансів нарешті зможе чесно вимагати від місцевих бюджетів фінансування видатків на соціальні програми на визначеному ним (Мінфіном) рівні. Залишилося зробити наступний крок — затверджувати в бюджеті самі нормативи бюджетної забезпеченості та запровадити норму, що обов’язкові видатки по кожній із галузей не повинні бути нижчими від розрахованих за нормативами для кожної з них.

А щоб у Міністерства фінансів не виникало спокуси ці нормативи занижувати, необхідно їх препарувати — визначити частку заробітної плати, енергоносіїв, медикаментів, канцтоварів тощо. І тоді вже чесно в державному бюджеті проголошувати, на що гарантовано вистачить видатків, а які програми через брак коштів доведеться призупинити.

Якими можуть бути інші новації? Ні для кого не секрет, що, регламентуючи міжбюджетні відносини, Бюджетний кодекс дійшов до рівня району. І застряг. Не можна сказати, що не робляться спроби «пірнути» й глибше. Так, постановою Кабінету міністрів №1994 визначено порядок, що встановлює, яким чином районна адміністрація повинна розраховувати трансферт із районного бюджету до бюджетів міст районного значення, сіл, селищ. Не всі райони сумлінно виконали цю постанову, але це справа часу: суди вже почали приймати рішення на користь незаслужено ображених. І це навіть при тому, що Вищий господарський суд полохливо рекомендував не брати до розгляду спори з бюджетних питань.

Починає напрацьовуватися і практика вирішення цих спорів, коли до уваги береться спільний висновок залучених від обох сторін експертів із питань бюджетів. Якщо не завадять політичні буревії, то до осені буде затверджено законопроект 4006-2, що врегульовує порядок міжбюджетних взаємовідносин на рівнях нижче районного.

Поки що законом про державний бюджет затверджуються трансферти до обласних, районних бюджетів та бюджетів міст районного значення – всього біля 700. А що буде далі? Навіть після проведення адміністративної реформи й укрупнення сільських рад бюджетів залишиться не менше 3 тис. Хто буде реально розраховувати трансферти до них, хто від імені держави підтверджуватиме правильність цих розрахунків, хто буде рефері? Зараз ці питання є риторичними: державну адміністрацію як обласного, так і районного рівня складно назвати неупередженою, оскільки вона сама виконує бюджети самоврядних одиниць — чи то обласний, чи то районний.

Останній скандал із постановами Кабінету міністрів №509 та 510, безсумнівно, не додав довіри до уряду. Якщо не розглядати варіант відміни цих постанов, для мінімізації їхніх негативних наслідків доцільно виділити кошти для бюджетів тих адміністративних одиниць, які мали нещастя делегувати в парламент депутатів «неправильної» політичної орієнтації. Це додатково мільйонів 600.

Стали очевидними також технологічні проблеми. Перша — необхідно розробляти процедури, які знижують рівень «ручного» управління бюджетними коштами. Очевидно, що потрібні зміни в законодавстві, які б передбачали, яким чином мають формуватися та розподілятися кошти на інвестиційні проекти.

Другий висновок: усі постанови Кабінету міністрів, що стосуються місцевих бюджетів, доцільно погоджувати з комітетом Верховної Ради з питань бюджету. І питання не тільки в тому, що в уряді немає органу, який міг би обстоювати інтереси самоврядування. Конституція визначає самоврядування, як окрему гілку публічної влади, не підпорядковану урядові. Постанови Кабінету міністрів в частині самоврядних органів можуть стосуватися тільки порядку реалізації норм законів виконавчими органами, а не встановлювати самі ці норми.

Питання затвердження бюджету, міжбюджетних трансфертів є компетенцією ради, а не виконавчого органу, тому будь-які рішення з цього приводу повинні «освячуватися» легітимним законодавчим органом — щонайменше його профільним комітетом, і то за наявності відповідного припису в законі. Тим більше що досвід функціонування робочих груп з участю представників уряду, парламенту та асоціацій самоврядування є досить успішним.

Логіка реформ в Україні поки що вперто підтверджує, що вони починають зі скрипом рухатися, коли існуючий стан речей стає зовсім нестерпним. Причому за браком часу все робиться наспіх, без достатнього відпрацювання, необхідних інтелектуальних та фінансових ресурсів, оцінки прямих та побічних наслідків. Якщо ж економіка показує ознаки піднесення, надаючи реальні можливості для маневру, реформування пригальмовує чи навіть згортається. Чи вистачить українській еліті сил вийти з цього зачарованого кола, покаже вже найближче майбутнє.