Щоб не міняти шило на мило

Новий проект «Енергетичної стратегії України до 2030 року» укотре засвідчив небажання України запозичувати європейський досвід підготовки стратегічних документів. Порушення цілої низки принципових етапів стратегічного процесу, відсутність ефективного діалогу з громадськістю призвели до такого ж неефективного варіанта Енергетичної стратегії, як і всі попередні. Українці отримали добрий аналітичний звіт, але не стратегію.

«Успішна формула» підготовки стратегії — це сума професіоналізму команди розробників і якості аналізу ситуації, помножена на кількість бажаючих взяти участь у цьому процесі. На Заході до активного залучення громадськості до формування стратегій підходять дуже серйозно — адже тільки тоді фінальний варіант документа можна буде називати спільним, а не урядовим. Завдання ж органів державної влади — зробити процес залучення громадськості до стратегічного процесу цікавим і відкритим.

В Україні процес розробки Енергетичної стратегії в частині залучення громадськості так і не змінив свого пострадянського забарвлення. Відкритість процесу обговорення проекту стратегії підмінено обмеженістю доступу до неї. У вступі до останнього проекту «Енергетичної стратегії до 2030 року» чітко йдеться про факт громадських обговорень проекту, однак на практиці цього не сталося.

Західна практика передбачає ініціативу «знизу вгору»: населення робить замовлення уряду на створення такого документа. Це важливо, оскільки свідчить, що суспільство не лише потребує стратегії, а й і усвідомлює, розуміє та висловлюється щодо її необхідності. На практиці ж відповідну ідею часто «підкидають» органам державної влади представники аналітичних центрів, науковці, журналісти. У відповідь органи держвлади приймають рішення про початок стратегічного процесу. При цьому уряд є лише менеджером процесу, формуючи єдину команду професіоналів зі ЗМІ, наукових установ, міжнародних та національних громадських організацій.

Ініціатива ж розробки Енергетичної стратегії народилася і померла у коридорах влади. Уряд Ю.Тимошенко, оголосивши про свій благородний намір довести до логічного завершення цей процес, закрився в кабінеті і звалив на себе непомірний тягар — аналізу ситуації, генерування ідей, вивчення міжнародного досвіду. Зрозуміло, що такий обсяг роботи власними силами неможливо виконати ні за два-три місяці, ні за рік. Подання стратегії затягувалося на місяці, і, що гірше, на виході було отримано неякісний продукт — майже 130 сторінок аналітики разом зі статистикою, розділені на окремі розділи без єдиного внутрішнього стрижня.

Аби забезпечити «об’ємність» стратегічного бачення, на Заході практикують створення спеціальної робочої групи, до якої запрошують фахівців різних галузей. Наприклад, група з розвитку енергетичної політики США, яка займалася розробкою відповідного стратегічного документа, включала тодішнього віце-президента країни Діка Чейні, держсекретаря Коліна Пауела, секретарів кабінету в таких сферах, як транспорт, сільське господарство, енергетика, навколишнє середовище, економічна політика тощо.

В українському варіанті підготовки Стратегії така команда не налаштована на конструктивну роботу, а працює в критичному руслі. На початку листопада Кабмін негативно оцінив Стратегію і відправив її на доопрацювання. Спробуємо уявити процес доопрацювання. Документ повернувся до безпосередніх виконавців, які зацікавлені мінімально втручатися у виконану ними роботу…

Практика Заходу показує: ідейна основа для розробки стратегії має формуватися в ході дискусії та діалогу. Саме тому важливо вже на початковому етапі проводити круглі столи. Для обговорення потрібно готувати не сформований проект стратегії, а лише драфт, який визначає рамки дискусії. Драфтом може бути перелік запитань до громадськості, експертів, енергетичних компаній.

Так, наприклад, робила Комісія ЄС — окреслила запитання, відповіді на які мали показати напрям подальшого енергетичного розвитку. Як повідомлялося згодом у звіті Європейської Комісії, «щодня на сайт Зеленої Книги (Енергетична стратегія ЄС) заходило близько 1000 відвідувачів, з яких 340 «скачували» документ, було зроблено понад 20 тис. копій Зеленої книги, підготовлено понад 300 конференцій, з яких 28 — у країнах-кандидатах». Після відповідної підготовки документ винесли на обговорення.

Під час консультативного процесу важливо не лише забезпечити активну дискусію, широку інформаційну кампанію, а й скрупульозно збирати кожну конструктивну ідею та пропозицію від громадськості. При цьому потрібно звітувати громадськості про виконану роботу — чітко говорити про долю кожної аналітичної записки, доповіді, звіту. Практика свідчить, що зворотний зв’язок значно полегшить роботу з громадськістю на етапі суспільного обговорення і затвердження Стратегії. Кількість її ворогів зменшиться, що значно підвищить шанси на «тривале життя» документа: прийшовши до влади, наступна політична сила не буде зацікавлена кардинально змінювати Стратегію.

У цьому контексті нинішній варіант Енергетичної стратегії суттєво програє. Вже сьогодні в нього чимало критиків серед представників громадськості, енергетичних компаній, самих урядовців. Закритість процесу створення Стратегії дає можливість кожному наступному уряду, прийшовши до влади, заявити про неефективність документа і почати роботу над його доопрацюванням.

Якби сьогодні проект Енергетичної стратегії України було винесено на широке обговорення, навряд чи він зберіг би свій нинішній вигляд. Експертне середовище висловило б серйозні зауваження до структури документа і власне стратегічних питань — чого повинна досягати Стратегія. Перевантаженість цифрами, надзвичайно громіздка констатуюча частина роблять документ немобільним і неповоротким. Якщо ситуація в енергетичному секторі держави розвиватиметься динамічно (про що вже свідчать темпи змін цього року), то незабаром документ у кращому випадку потребуватиме перегляду, в гіршому — буде непотрібним.

Виходом із цієї ситуації може бути поділ Енергетичної стратегії на дві частини — стратегію як бачення (vision) і план досягнення поставлених цілей. Залишаючи незмінною першу частину, яка базується на цінностях здоров’я, безпеки і добробуту українських громадян, другу частину можна зробити мобільною з точки зору змін показників, аналізу ситуації тощо. Пересічному читачеві Стратегії не так уже й важливо знати характеристики сучасного стану теплових мереж — це компетенція фахівців. Натомість йому потрібно знати, чи зможе він через п’ять років вибирати оператора поставок електроенергії або через десять — купити дешеве пальне.

Важливо й те, що ця громіздка праця не враховує такий важливий чинник, як імовірність небезпеки з боку інших держав, енергетичні стратегії яких можуть негативно впливати на енергетичну незалежність України.

Проект Енергетичної стратегії не дає відповіді на запитання: як уникнути суб’єктивного фактора, унеможливити проштовхування не вигідних для України рішень. Ситуація війни навколо нафтопроводу Одеса—Броди між прихильниками і противниками реверсу стала яскравим прикладом високого рівня лобіювання в енергетиці. Неефективність при прийнятті стратегічно важливих рішень, можливість втручання іноземних держав чи іноземних приватних компаній, які лобіюють свої інтереси, у стратегічно важливий процес є питаннями національної безпеки України.

Допустивши кількарічну боротьбу за нафтопровід, Україна втратила не лише серйозні кошти, а й нові можливості в політичному діалозі з ЄС. Попри це, нинішній стратегічний документ не дає відповіді на ці запитання. Тому одним з головних завдань для України є реформа не тільки енергетичної політики, а й системи інституцій, які формують цю політику. Про них стратегічний документ також не згадує.

Більшість критичних зауважень до попередніх проектів Енергетичної стратегії зводилася до того, що документ не показує шляхів підвищення енергетичної безпеки в комплексі. Немає цього і в нинішньому варіанті Стратегії. Водночас, зважаючи на ситуацію в нафтогазовій сфері, вугільній галузі, стратегічне бачення і вміння спланувати свої кроки є не просто важливими — життєво необхідними. Відсутність прозорого процесу розробки і затвердження Енергетичної стратегії, формальне, а не реальне формулювання мети і завдань енергетичної політики України гальмують розвиток країни сьогодні. Як політики, так і енергетики не розуміють, куди рухається українська енергетика, які критерії її успішного розвитку. У результаті українська політика може стати легкою здобиччю зовнішніх гравців. Думаю, що члени РНБО України, на чий розгляд буде подано черговий варіант Енергетичної стратегії України, мають усвідомлювати, що енергетична безпека держави є запорукою її незалежності.