Яким має бути регулятор енергоринку і житлово-комунальних послуг?

Не факт, що у разі ухвалення законопроекту про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики і комунальних послуг (НКРЕКП, далі - Регулятор), нас оминуло б значне підвищення тарифів на газ, електро- та теплоенергію, послуги з постачання і відведення гарячої та холодної води. Проте голова Регулятора навряд чи відбувся б виключно різнокольоровими презентаціями під час слухань у парламентському комітеті з питань паливно-енергетичного комплексу, ядерної політики та ядерної безпеки щодо тарифів на електроенергію, які відбулися 14 червня. Тому питання про Регулятора набуває актуальності - політичної й особливо соціальної.

Закон про Регулятора, що чекає на друге читання у Верховній Раді, означає відповідальність НКРЕКП за встановлені тарифи, повноцінний контроль за учасниками енергоринку та житлово-комунальних послуг, недискримінаційний доступ до електро- та газових мереж і, зрештою, реальну можливість для споживачів обирати найкращу для них пропозицію на ринку.

Перше слухання законопроекту №2966-д "Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг" у парламенті засвідчило, що легкою його доля не буде. Проте і рухатися далі без такого базового закону вкрай важко і навіть небезпечно. Документ охоплює величезну кількість важливих питань (про які DT.UA докладно розповідало протягом щонайменше останніх двох років), навіть сам перелік яких "заколихує" багатьох читачів. Тому зупинюся на найпринциповіших.

Як зазначають автори законопроекту №2966-д, метою його розробки є виконання Україною зобов'язань як сторони Договору про Енергетичне співтовариство. Одним із завдань документа є створення передумов сталості державного регулюючого впливу на діяльність суб'єктів природних монополій у сфері енергетики через рішення НКРЕКП. Це дасть можливість уникнути різких коливань в умовах господарювання суб'єктів, діяльність яких регулюється НКРЕКП, зробить таку діяльність прогнозованою на триваліший термін, що є однією з основних передумов ефективного функціонування енергетики як базової галузі економіки України, забезпечення енергетичної безпеки та досягнення балансу інтересів споживачів, суб'єктів господарювання у сфері енергетики і держави.

Законопроект містить прогресивні норми щодо прозорого призначення членів НКРЕКП на відкритих конкурсних засадах, незалежності Регулятора в прийнятті ним компетентних і справедливих рішень, відкритості та гласності процесу державного регулювання. Документ складається з чотирьох розділів, статтями яких встановлюються особливості організації діяльності НКРЕКП, її функції та повноваження, порядок підготовки рішень комісії, особливості здійснення контролю на ринках енергетики та комунальних послуг. Розділом четвертим визначаються прикінцеві та перехідні положення, включаючи порядок ротації комісії першого складу.

Хто призначатиме і контролюватиме членів НКРЕКП

Одним із принципових і, можна сказати, головних положень законопроекту №2966-д є питання про те, хто, в який спосіб призначатиме, а відтак, і контролюватиме членів НКРЕКП. Ще до розгляду цього законопроекту, 19 лютого 2016 р., Головне юридичне управління проаналізувало проект закону "Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг", підготовлений парламентським комітетом з питань паливно-енергетичного комплексу, ядерної політики та ядерної безпеки для розгляду в другому читанні, і зазначило таке: "Частиною третьою статті 8 законопроекту передбачається, що президент України призначає на посаду члена (членів) Регулятора з відібраних Конкурсною комісією кандидатів не пізніше місячного строку з дня внесення Конкурсною комісією відповідного подання. Зазначений підхід не враховує положень частини першої статті 106 Конституції України, що містить вичерпний перелік повноважень президента України, до якого не входять визначені законопроектом повноваження".

Разом з тим Головне юридичне управління зауважує, що згідно з пунктом 31 частини першої статті 106 Конституції України повноваження президента України визначаються лише Основним Законом України. На цю обставину Конституційний суд України неодноразово вказував у своїх рішеннях, зокрема у рішенні від 10 квітня 2003 р. №7-рп/2003 (справа про гарантії діяльності народного депутата України), що "повноваження президента України вичерпно визначені Конституцією України, а це унеможливлює прийняття законів, які встановлювали б інші його повноваження (права та обов'язки)", і в рішенні від 7 квітня 2004 р. №9-рп/2004 (справа про координаційний комітет), що повноваження президента України, як і повноваження Верховної Ради України, визначаються Конституцією України.

Щоб уникнути можливих колізій і забезпечити прозорість процесу обрання членів Регулятора, а також їх ротацію, вже до другого розгляду зазначеного законопроекту (друге читання) депутати Вікторія Войціцька з фракції "Самопомочі" і Олексій Рябчин з фракції "Батьківщини" ініціювали внесення змін до процедури призначення членів НКРЕКП. А також звернулися з відкритим листом до колег із комітету ВР з питань паливно-енергетичного комплексу, ядерної безпеки та ядерної політики.

Друге читання та ухвалення закону заплановані на четвер, 16 червня 2016 р.

"Ми пропонуємо, щоб фінальне призначення членів комісії та визначення схеми ротації відбувалися за результатами відкритого жеребкування. Кандидати, які успішно пройшли попередній кваліфікаційний відбір почергово, в алфавітному порядку, витягають картки із вказаним строком повноважень (від 0 до 6 років). На підставі результатів жеребкування формується склад членів комісії та схема ротації. Результати жеребкування затверджуються рішенням голови Верховної Ради України", - сказано у їхньому відкритому листі до комітету ВР з питань паливно-енергетичного комплексу, ядерної безпеки та ядерної політики.

Таким чином, на думку депутатів Войціцької і Рябчина, надається можливість, по-перше, всім попередньо обраним, успішним кандидатам пройти до фінального етапу. По-друге, на рівних умовах всім отримати шанс бути незалежно та неупереджено обраним на посаду члена комісії. По-третє, зникають усі ризики "особистого фактора та політичної заангажованості" в прийнятті фінального рішення. По-четверте, за конкурсною комісією закріплюється винятково функція фільтрації та обрання потенційних кандидатів на посаду члена комісії.

Депутати вважають, що такий спосіб формування НКРЕКП відчутно знизить особистий і політичний фактори в прийнятті рішення та надасть рівне право максимальній кількості професійних кандидатів бути обраними на посаду члена комісії. "Найголовніше, ми позбавимося пропрезидентського підпорядкування в формуванні незалежного енергетичного Регулятора", - додають вони.

Депутати нагадали, що НКРЕКП було створено в 2014 р. указом президента України, чим була встановлена повна політична підконтрольність органу. При тому, що будь-яка субординація Регулятора як незалежного органу суперечить самій його природі та меті діяльності.

"Основним завданням перед нами як законотворцями є максимальне нівелювання будь-якого впливу на формування та подальше функціонування НКРЕКП. Саме зараз (до прийняття закону про НКРЕКП. - Ред.) у нас є виняткова можливість закласти в законопроект формулу прозорої та незалежної процедури обрання членів комісії, що є наріжним каменем незалежної діяльності Регулятора", - наголошують Войціцька і Рябчин.

Вони також констатували, що нинішній варіант законопроекту продовжує попередні традиції та фактично не змінює механізму обрання членів комісії, адже фінальний список з 14 найуспішніших кандидатів на посаду членів комісії розглядається президентом і призначається його указом.

Нагадаю, законопроект №2966д про НКРЕКП парламентарії прийняли в першому читанні після розгляду на пленарному засіданні ВР 12 квітня 2016 р. Попередньо друге читання та ухвалення закону плануються на цей четвер, 16 червня. За даними DT.UA, свої поправки до законопроекту запропонували три парламентські фракції - "Самопоміч", "Батьківщина" та Радикальна партія.

До слова, до другого читання ініціаторами доопрацьованого проекту закону про НКРЕКП виступили вже не тільки три народні депутати з ПЕКівського комітету парламенту - Олександр Домбровський, Ольга Бєлькова та вже діючий міністр енергетики та вугільної промисловості Ігор Насалик, а також депутати Вікторія Войціцька, Артур Мартовицький, Андрій Лопушанський, Лев Підлісецький, Олексій Рябчин, Наталія Кацер-Бучковська, Михайло Бондар, Олександр Лівік, Альона Бабак.

Це означає як розуміння депутатами важливості закону про Регулятора, так, на жаль, і той факт, що розгляд законопроекту і його прийняття у другому читанні будуть дуже непростими.

Погрози і замахи - спосіб тиску на депутатів?!

Непросто працюється і депутатам з ПЕКівського комітету, на яких чиниться тиск. Прикладами цього є два напади на депутата Вікторію Войціцьку та членів її сім'ї. Так, 14 червня депутат Войціцька повідомила про напад на її чоловіка. Народний депутат пов'язує замах зі своєю діяльністю. "Сьогодні о 9-й годині ранку стався замах на мого чоловіка. Невідомий у масці на повному ходу протаранив автомобіль чоловіка і зник з місця злочину. Це вже друга спроба залякати мене і мою сім'ю, здійснюючи тиск на мене як народного депутата", - написала Войціцька на своїй сторінці в Facebook.

Вона також нагадала, що це другий напад за останні чотири місяці: у березні цього ж року під їхню з чоловіком машину кинули скляну банку із запалювальною рідиною. Охорона нічого не змогла вдіяти.

"За весь час з моменту вибуху мене тільки один раз викликали в СБУ для дачі показань, хоча розгляд справи про напад узяв під особистий контроль генеральний прокурор, на той час Шокін. Жодних результатів", - зазначила народний депутат і зажадала від керівництва МВС, ГПУ і СБУ негайної реакції на випадки нападу на її сім'ю та інших членів фракції.

Вікторія Войціцька також додала, що не вірить у збіги: "Сьогодні за моєю ініціативою буде розглядатися питання формування прогнозованої оптової ринкової ціни електроенергії за формулою "Роттердам + фрахт"". Можливо, це також стало причиною? Сподіваємося, цього разу правоохоронні органи діятимуть, і діятимуть швидко та результативно.

"Без справжньої реформи Регулятора реформа енергетики неможлива"

Через політизованість і соціальну напругу, яка виникла в суспільстві внаслідок рішень Регулятора про значне підвищення тарифів на енергоносії, постачальники газу, енергії, тепла і води уникають прямих відповідей і посилань на них. Проте два представники газового бізнесу, хоча і з різним ступенем конкретизації, прокоментували законопроект про НКРЕКП.

Директор "Регіональної газової компанії" Олександр Притика висловився стисло: "Важливо, щоб під час дискусій у парламенті політики знайшли таке рішення, яке дасть змогу не просто досягти незалежності Регулятора, а й сформувати високопрофесійний і дуже компетентний його склад. Тому що при тих повноваженнях і можливостях, які закладено в проекті закону, висока кваліфікація, незаангажованість і порядність майбутніх членів Регулятора стають визначальними факторами в роботі всього енергетичного комплексу країни".

Директор з розвитку бізнесу НАК "Нафтогаз України" Юрій Вітренко відповів, що майже не змінив своєї думки про законопроект після його першого читання. На його думку, це надзвичайно важливий закон. І він особисто неодноразово протягом принаймні останнього року наголошував на необхідності його ухвалення. Але зараз він просить шановних депутатів ще раз подумати, перш ніж приймати цей закон. Бо, на думку Ю.Вітренка, цей закон у його нинішньому вигляді завдасть набагато більше шкоди, ніж принесе користі. Він пояснив, чому так вважає.

"Я чую аргументи, що зараз це єдино можливий компроміс, треба приймати в першому читанні, а потім можна буде все змінити між першим і другим читанням.

Мені складно сказати, наскільки ймовірним є варіант внесення суттєвих змін між першим і другим читаннями. Можу точно сказати, що будуть намагання всіх "розвести" і нічого не змінювати, маніпулюючи бажанням багатьох наших партнерів на Заході поставити собі галочку за цю багатостраждальну реформу і не перейматися, що це чергова профанація, а не реальна реформа.

Також мені складно сказати, чи не варто зачекати змін в уряді, і щоб саме прем'єр-міністр вносив цей законопроект. Мені особисто зрозуміло, що уряд не зможе провести реформу енергетики без справжньої реформи Регулятора.

Законопроект у його теперішньому вигляді - це, навпаки, прямий шлях до дискредитації ринкових європейських реформ.

Сподіваюся, що депутати краще можуть оцінити вірогідність внесення суттєвих змін у законопроект між першим і другим читаннями та порівняти її з вірогідністю призначення нового уряду. Саме від цього, як я розумію, має залежати рішення депутатів, чи голосувати за цей закон", - зауважив Юрій Вітренко.

Серед вад законопроекту Вітренко відзначив найсуттєвіші, на його погляд: "Нам необхідно створити ефективний ринок газу. Ключові вимоги для цього: прозорість, цілісність ринків (доступ до інфраструктури), закон "один для всіх" (rule of law). Задовольнити ці вимоги неможливо без компетентного та незалежного (від конфліктів інтересів) Регулятора ринку. Критично важливою при цьому є довіра учасників ринку - вони мають повірити, що Регулятор буде саме таким.

Чи досягає цей законопроект цих цілей? Ні, не досягає. Чому? Експерти публічно вказують на спірну конституційність цього законопроекту, зокрема щодо передбачених повноважень президента. В Конституції такі повноваження не передбачені, і є рішення Конституційного суду, що президент має діяти тільки в межах повноважень, встановлених Конституцією. Тобто відразу ставиться під питання дотримання принципу законності (rule of law).

Також експерти вказують на те, що в українських реаліях це робить Регулятора залежним - від того, хто зможе зробити так, щоб суди не визнавали незаконними призначення членів Регулятора та його рішення (не кажучи вже про інші негативні наслідки тиску на суддівську гілку владу). Якщо ніхто не буде вважати Регулятора незалежним від президента, але при цьому його будуть називати незалежним, то це - найгірший варіант, бо лицемірство вбиває довіру".

Юрій Вітренко навів ще один приклад проблем з цим документом. Законопроект не дозволяє іноземцям бути членами Регулятора, але прописано вимоги до керівного досвіду.

"Нам потрібна компетентність у реалізації завдань пострадянських політиків та олігархів чи нам потрібна компетентність у європейському регулюванні?

Ще одна проблема. Сфери газу та електроенергії суттєво відрізняються від сфери комунальних послуг. Сфера газу та електроенергії може і має бути лібералізована, мають бути створені конкурентні ринки. На цих ринках повинен діяти регулятор саме ринку, який реалізовував би інтереси споживачів не за рахунок занижених тарифів, а за рахунок забезпечення ефективності ринку, зокрема вільної конкуренції.

Сфера комунальних послуг - це поки що зовсім інший випадок. Регулятор цієї сфери не зможе уникнути політичної залежності через проблему тарифів на тепло та воду. Тобто тут потрібно чесно визнати, що регулятор цієї сфери не може поки бути незалежним", - пояснює він.

Таким чином, резюмую Вітренко, якщо не лицемірити (щоб була довіра), то необхідно робити окремо регулятора ринків газу та електроенергії та регулятора для сфери комунальних послуг. І це далеко не всі проблеми цього законопроекту, зазначив представник "Нафтогазу".

"Фаховість і прозорість як запорука довіри до Регулятора"

Щодо фаховості членів НКРЕКП свою думку має і заступник парламентського комітету з питань будівництва і ЖКП Альона Бабак. Зокрема вона звертає увагу на те, що в усіх країнах національний регулятор, який називає себе професійним, незалежним органом, саме він обґрунтовує або ж відкидає підвищення тарифів, навіть якщо таке рішення прийняв уряд.

"Саме регулятор, адже там працюють не політики, а професіонали, мав би відреагувати на підвищення ціни на газ та електроенергію і сказати, що зростання в 2–2,5 разу ціни на газ для підприємств теплоенергетики (ТКЕ) призведе до збільшення ціни теплової енергії для споживачів удвічі без будь-якого поліпшення якості надання цієї послуги і без будь-якого поліпшення ефективності роботи цих підприємств і найменшого теплоенергозбереження", - каже депутат Бабак.

"Недопустимо підвищувати теплотарифи вдвічі й тим самим робити 60% населення бідним без будь-якої надії на те, що тариф стимулюватиме енергозбереження та впровадження програм енергоефективності. Фактично такий тариф є "тарифом проїдання". Я вважаю такі тарифи необґрунтованим рішенням с точки зору економіки, - наголошує Альона Бабак. - Вважаю, що саме регулятор повинен був дати аргументовану відсіч такому рішенню уряду, а не ми - депутати і споживачі. Саме НКРЕКП повинна була зробити розрахунки і показати, що це неправильне рішення, і що змінювати ціну для теплоенерго треба поступово. Тобто показати розрахунки про те, наскільки можна було підвищувати ціну на газ для підприємств ТКЕ цього року для того, щоб у цій ціні на тепло передбачити бодай трохи інвестицій на модернізацію, на енергоефективність систем теплозабезпечення".

Ситуацію із залученням інвестицій як у сегменти енергетики, так і в комунальну галузь на сьогодні депутат Альона Бабак називає фактичним колапсом. І причину вбачає, зокрема, у відсутності правил для чіткої роботи цих ринків, що є серйозною перешкодою для потенційних інвесторів і громадян.

"Приміром, той же ЄБРР не може повною мірою долучитися до програм кредитування енергопереоснащення (санації) житлового фонду, бо їхні усталені правила вимагають не лише підготовленого технічного плану санації будинку, а й розрахунку інвестиційної складової у тарифі на енергоносії та житлово-комунальні послуги, за рахунок яких така позика (навіть отримана під найменші відсотки) буде погашатися. Тобто щонайменше цілий рік готується вся необхідна технічна документація і лише наступного року - за наших умов - буде розглянуто Регулятором тарифи. Фактично йдеться лише про короткострокові програми одного року. Але громадяни сьогодні не готові платити, не розуміючи, що буде відбуватися із системами життєзабезпечення будинків, тому не готові вкладати власні і залучати кредитні кошти, не маючи впевненості, як будь-яка програма відображає і враховує тарифи", - роз'яснює А.Бабак.

Далі - про публічність рішень НКРЕКП. До другого читання законопроекту про Регулятора депутати спробували передбачити законодавчий обов'язок Регулятора інформувати мешканців зокрема про зміни та інвестиційну складову тарифів. Це свого роду аналог громадських слухань, під час яких кожен має можливість ознайомитися з пропонованими змінами тарифів і ЖК-послуг та внести свої пропозиції.

Проте, як засвідчило прийняття НКРЕКП удвічі підвищених тарифів, така система інформування громадян потребує значного доопрацювання: від того, що 20 днів на сайті Регулятора кожен міг прочитати про наміри підвищити теплотарифи, нічого не змінилося. Бо спростувати можна було хоча б теоретично лише методологію визначення теплотарифів. А власне постанова НКРЕКП про їх підвищення не є актом, який має ознаки регуляторного. Тому навіть звернення народних депутатів Регулятор у цьому випадку залишив поза увагою. Попри вдавану публічність і навіть надані заперечення та пропозиції, 9 червня НКРЕКП все одно ввела в дію своє рішення про кардинальне підвищення тарифів на тепло та постачання гарячої води. На черзі - постачання холодної води, тобто підвищення плати і за цю послугу… І питання про розробку механізму інформування та зворотного зв'язку Регулятора з учасниками ринку і насамперед із споживачами поки що так і не знайшло свого вирішення.

Запитань щодо законопроекту про НКРЕКП усе ще багато. Проте закон про Регулятора (НКРЕКП) є одним із базових, тож без нього енергореформа в Україні ризикує загрузнути в протиріччях і невідповідностях. Сподіваюся, законодавці це добре усвідомили. Чи їх також влаштовує "ручний" Регулятор, який на догоду тому чи іншому монополісту, уряду чи президенту встановлюватиме тарифи, не переймаючись наслідками для споживачів енергоносіїв і житлово-комунальних послуг?