Сумні траншо-бюджетні "торжества"

Україна з величезною натугою та майже річним запізненням отримала урізаний "історичний" третій транш МВФ у рамках діючої програми. Не виключено, що останній - надто багато "принципових" перешкод на шляху виділення наступного. І чи не головною з них напевно виявиться кінцева редакція поданого Кабінетом міністрів у парламент на тижні, що минає, проекту держбюджету на наступний рік.

Невиправні оптимісти

Пафос, яким президентська PR-команда та особисто гарант супроводжували повідомлення про те, що "уперше в історії відносин між Україною та Міжнародним валютним фондом ми одержали третій транш допомоги в рамках однієї програми співробітництва", вийшов явно надмірним (спеціально підготовлений відеокоментар із цього приводу надто сильно нагадує святкове відеозвернення до народу). І він, звичайно, не приховав від уважних спостерігачів не надто приємні обставини, які цю "благу звістку" супроводжували. Ну, наприклад, що сума траншу (1 млрд дол.) була майже наполовину урізана від тієї, якої спочатку очікували (1,7 млрд). Або що вимучене МВФ-ське оголошення про виділення траншу супроводжувалося невтішним застереженням про "невиконання ряду критеріїв виконання програми" (відносно обсягів міжнародних резервів, ненакопичення заборгованості за зовнішніми платежами і незапровадження обмежень на валютному ринку). І, нарешті, сумною констатацією, що "програма виконувалася зі значними труднощами від самого початку й не досягла багатьох своїх цілей".

Труднощі очевидні, чого варта тільки майже річна затримка з виділенням нинішнього траншу (відповідна місія МВФ відвідала Київ саме в третій декаді вересня минулого року). Або пійманий Петром Олексійовичем "облизень" після того, як він ще на самому початку нинішнього року після особистих переговорів із директором-розпорядником МВФ Крістін Лагард надто самовпевнено анонсував із Давосу згоду МВФ надати Україні черговий транш свого фінансування вже в лютому. Очікування не виправдалися не тільки відносно термінів МВФ-ських надходжень, які відкладалися за останні місяці мінімум разів п'ять. Очікування щодо їхньої суми девальвували нинішнього року майже так само, як і гривня за останні 2,5 року - більш як утричі. І йдеться зараз про перспективи одержання до кінця 2016-го ще хіба що 1,3 млрд дол. (тобто 2,3 млрд. - загалом за рік) проти згаданих у січні Порошенком 7 млрд.

У Нацбанку, явно намагаючись підтримати "траншеві торжества" і продемонструвати свою до них причетність, випустили прес-релізи про зниження до 15% дисконтної ставки та подальше ослаблення регулювання валютного ринку. Хоча оголошення про повне припинення видачі індивідуальних валютних ліцензій фізособам до лібералізаційних пунктів точно не належить, хоч би що в Нацбанку вважали з цього приводу. Там, до речі, окремі функціонери настільки відірвалися від дійсності та увірували в непогрішність власної думки, що не соромляться спростовувати навіть офіційну інформацію МВФ, за рахунок четвертого траншу якого, нагадаємо, сподіваються наростити до кінця поточного року міжнародні резерви з 14,1 до 17,2 млрд дол.

На жаль, одних надій і запевнянь чиновників НБУ, навіть найбільш самовпевнених, для одержання нового траншу недостатньо.

Тим часом і в експертному середовищі, і в суспільстві девальвація очікувань триває (точно так само, як і з гривнею - нехай нікого не вводить в оману її нинішня тимчасова стабілізація). Адже шанси на одержання ще одного траншу цього року тануть так само стрімко, як і запас фінансової міцності в держскарбниці. Так, з вуст чинного міністра фінансів Олександра Данилюка вже пролунали заяви про нереалістичність бюджету нинішнього року та щоденне зростання фіскальних ризиків. За його словами, фіскальний дефіцит України розширився до 1,9 млрд дол. за сім місяців
2016 р. А державні доходи з січня по липень зросли на 4,6%, тоді як видатки підскочили на 21%.

мм_3

Однак якщо так, то єдина альтернатива секвестру, хоч би як змінював свою риторику з цього приводу міністр фінансів, який "працює щодня над скороченням фіскальних ризиків", - пряма або опосередкована емісія НБУ на покриття потреб держбюджету, якої все одно дуже не вітає МВФ. І навіть якщо Нацбанк, намагаючись дотриматися в цьому питанні пристойності, підтримає Мінфін перерахуванням належних із нього відповідно до бюджетного розпису 38 млрд грн свого "прибутку", ці гроші все одно означатимуть не що інше, як емісію. Не покриту, з огляду на мізерність чистих ЗВР Нацбанку, практично нічим, крім отриманого щойно поки що всього лише одного доларового мільярда.

Утім, шанс на уникнення секвестру дає й відкриття доступу до коштів інших донорів, розблокований завдяки "у цілому позитивному" вердикту МВФ. Ідеться про 1 млрд дол. під держгарантії США, 600 млн євро макрофінансової допомоги від ЄС і кредит у 500 млн дол. Світового банку для НАК "Нафтогаз України" на закупівлі газу. Останні, до речі, ще необхідно заслужити належними реформами на енергоринку, і на легке життя розраховувати тут точно не доводиться. Так, ЄБРР практично одночасно з виходом релізу МВФ офіційно заявив: "Закон України про регулятора енергетики, що довго розглядається Верховною Радою, украй важливий для сектора енергетики та комунальних послуг, а також для приватизації компаній енергетичної галузі, тому прийняти його потрібно було вже давно. Нещодавнє неприйняття цього законопроекту Радоюпідриває реформи, довіру інвесторів і вплине на загальну енергетичну незалежність України". І додав: "Без цього закону спроможність Європейського банку реконструкції та розвитку повною мірою реалізувати проекти в секторі енергетики й комунального господарства, настільки необхідні країні, як і раніше, буде обмежена".

Міжнародні донори України можуть запросто пригадати перелік невиконаних офіційним Києвом зобов'язань. Тож що і для кого відкрилося із наданням МВФ-ського траншу - хороше запитання для окремого обговорення.

Хороше та поки що традиційно оповите таємницею питання - точний зміст угоди з МВФ після її перегляду та перелік узятих на себе українською стороною зобов'язань. Компенсувати голод на відповідну інформацію, за вже теж усталеною традицією, доводиться з неофіційних джерел. Подібна "залаштунковість" цих переговорів і домовленостей досить сумнівна (якщо взагалі прийнятна) з огляду на те, як і наскільки їхній зміст впливає на поточний і майбутній добробут 45 млн українців.

Утім, навіть зазвичай надто обтічні формулювання прес-релізу МВФ можуть пролити чимало світла на підвищену трудність завдань, вирішення яких українська сторона всіма силами відкладала на нинішню осінь.

Переекзаменування на осінь

І першим пунктом там значиться "подальший прогрес у сфері фіскальних реформ", що має "ключове значення для забезпечення усталеності в середньостроковій перспективі". Тут мається на увазі "запобігання змінам у податковій політиці, які призводять до збільшення податкового дефіциту", причому "акцент необхідно робити на поліпшенні податкового та митного адміністрування". Але тут слід згадати, що звільнення нинішнього голови ДФС Насірова, який явно не справляється із завданням поліпшення, виявилося поки що не по зубах нинішньому голові Мінфіну. А глава уряду явно "попустився" у намаганні навести лад на митниці, призначивши туди свого "смотрящого". Отже, розраховувати на дуже вже серйозний прогрес на цьому поприщі, мабуть, не варто.

Як і на спеціально згадане в повідомленні МВФ "здійснення параметричної пенсійної реформи", яка має "вирішальне значення для зменшення великого структурного дефіциту Пенсійного фонду, сприяння зменшенню бюджетного дефіциту та державного боргу...". Реалізація тільки цього завдання видаватиметься архіскладною, якщо згадати про глибину проникнення зарази популізму в нинішнє парламентське середовище та все українське суспільство.

Та якщо "нагинати народ" президентське оточення, народні обранці та урядовці вже під приводом війни й кризи непогано пристосувалися, особливо не соромлячись підвищувати тарифи (дивишся, і з пенсійним віком переморгаємо), то аж ну ніяк не можуть відмовити собі в задоволенні поживитися "стерв'ятиною". Причому не тільки на військових замовленнях і сумнівних біля-АТО-шних угодах, на митниці або в банківському секторі, що загинається, а й у багатьох інших сферах похмурої української економічної дійсності... І навіть сумний досвід попередників особливо нікого не лякає. Невже настільки велика самовпевненість у спроможності маніпулювати суспільною свідомістю?

Тим часом перелік оголошених із Вашингтона завдань великий та аж ніяк не обмежується вищенаведеними пунктами. І багато які з них зовсім не нові, але від цього їхня реалізація не стає простішою, - зниження інфляції та збільшення золотовалютних резервів (що вкрай проблематично в умовах нереалістичного бюджету), дерегуляція, зміцнення банківської системи, боротьба з корупцією, реорганізація державних підприємств. Але головним лакмусом того, наскільки нинішні мешканці високих кабінетів на Печерських пагорбах справді мають намір виконувати переглянуті зобов'язання за програмою, буде те, наскільки цивілізовано, прагматично та прозоро в Україні проходитиме бюджетний процес і чи впишеться дефіцит держфінансів у МВФ-ські рамки. І якщо повториться практика попередніх років, коли бюджет приймався в розпал католицьких різдвяних канікул і "зводився" на коліні в кулуарах парламенту, перегляд, безсумнівно, буде відкладений з усіма наслідками, що звідси випливають. Але ж у напутньому слові до траншу, який відправляється в Київ, директор-розпорядник МВФ Лагард, крім іншого, наполегливо порекомендувала українському уряду взяти під контроль державні фінанси...

Чи зможуть?

Уряд передбачив збільшення бюджету України у 2017 р. майже на 17%, до 876 млрд грн. Уже дивно з урахуванням того, що економічне зростання заплановане в 3%, інфляція за прогнозами буде 8%, а збільшення податкових ставок, за словами прем'єра, не планується. Щоправда, із застереженням про можливе розширення бази та перегляд ренти. Раніше Мінфіном також озвучувалася індексація акцизних ставок, а експертами - можливість їх більш радикального підвищення. Принаймні кота в мішку бізнесу очікувати варто. Бажання вписатися в норматив МВФ уже зіграло з нами злий жарт цього року, зіграє і наступного. Дефіцит бюджету, який 2017-го не має перевищувати 3%, передбачувано становить 77,5 млрд грн.

Те, що на Грушевського називають зростанням соціальних стандартів, є 10-відсотковим номінальним збільшенням мінімальної заробітної плати та прожиткового мінімуму впродовж року, а точніше, до грудня 2017-го. Тобто з 1600 грн у грудні 2016-го до 1762 грн у грудні 2017 р.

мм_4

Прем'єр витіювато пояснив, що ми маємо бути реалістами та опиратися на існуючі показники. Що як тільки економічне зростання забезпечить його необхідними ресурсами, то він одразу ж і підвищить соціальні стандарти. По-перше, не зовсім зрозуміло, чому, формуючи видаткову частину бюджету, ми маємо бути реалістами, а верстаючи дохідну - ні. У ЗМІ вже з'являлася інформація про те, що прогнозовані податкові збори в 2017 р., за даними Мінфіну, більш як на 40 млрд грн перевищують прогнози ДФС.

По-друге, червоною ниткою через останній Інфляційний звіт того самого Нацбанку, наприклад, проходить ризик недостатнього споживчого попиту - одного з основних драйверів економіки. Адже якщо ви щось виробили, але не змогли продати або продали нижче від собівартості, економіка тільки втрачає, обсяги подальшого виробництва, як і інвестиції в нього скорочуються, податкові надходження теж. За статистикою НБУ, обсяги внутрішнього споживання домогосподарств продовжують скорочуватися (за рік ще -2,2%). Навіть скасування імпортного збору та пов'язаний із ним відкладений попит на ввезені товари не змогли поліпшити динаміки. Населення, доходи якого зростали не настільки стрімко, як ціни, витрачає ледь не все зароблене буквально на їжу (42% від загальної частки витрат), комуналку (16%) і проїзд (близько 10%).

Споживча інфляція (8,4% у річному обчисленні) у підсумку відстає від показників, закладених у бюджеті цього року, і до кінця року очікуваних НБУ 12% може й не досягти. Хоча її, звичайно, і буде підштовхувати збільшення тарифів ЖКГ, але далеко на цьому кульгавому коні не поїдеш.

Промислова інфляція, на відміну від споживчої, прискорилася за рік на 15%. Причому є одна категорія продукції, в якій зв'язок цін виробників із цінами споживачів прямий та очевидний, - це продукти харчування, ті самі, на які населення вже витрачає понад 40% своїх доходів. Коли вони подорожчають, а це неодмінно станеться, люди будуть змушені витрачати на їжу ще більше, скорочуючи до мінімуму споживання інших товарів і послуг, а заодно і відповідні податкові надходження.

При низькому споживанні зростання не дочекатися. Як і інвестицій. А для того, щоб попит з'явився, людям елементарно потрібні гроші. А їх у громадян більше не стане. Уряд обіцяє збільшити зарплати вчителям (на 33%) і лікарям (на 26%), але це на сьогодні ледь не найбільш низькооплачувані професії в країні. За даними Держстату, середня зарплата лікаря нині становить 3,5 тис. грн, а вчителя - 4 тис. І 30-відсоткове підвищення лише наблизить їхні зарплати до середнього рівня доходів у країні.

Пріоритетами уряду в 2017-му названі національна оборона та безпека, реконструкція та будівництво доріг, децентралізація, реформа енергоефективності, підтримка аграрного сектора та освіти. Що з переліченого вище, якщо судити по закладених параметрах, зможе забезпечити зростання економіки - незрозуміло.

Загальний бюджет на оборону та безпеку в 2017 р. планують збільшити на 14,5 млрд грн (з 114 до 129 млрд). Зокрема, витрати на грошове забезпечення військових зростуть на 9,6 млрд.

Продовжує уряд наполягати й на створенні Дорожнього фонду. Сформують його за рахунок 14,2 млрд грн акцизних надходжень і ще 1 млрд дол. від міжнародних фінансових організацій. Ініціатива не нова, і в минулому парламент її не підтримав, звідси й сумніви, що її вдасться реалізувати майбутнього бюджетного року.

Також Кабмін пропонує створити фонд енергоефективності, концепцію якого давно розроблено Мінрегіоном. До фонду залучать 800 млн грн із держбюджету та близько
100 млн євро від міжнародних донорів. Отримані 3,5–4 млрд грн фонд витратить на утеплення, відновлення, встановлення лічильників і мінімізацію енергетичних втрат.

Щоб компенсувати скасування ПДВ-пільг для агропідприємств, уряд передбачив 5,5 млрд грн на їхню підтримку. Зокрема на модернізацію та придбання техніки, тракторів і причепів. Акцент було зроблено саме на підтримці дрібних і середніх фермерських господарств, мовляв, великі холдинги подбають про себе самі. Що ж, подивимося, чи так вийде в результаті.

Фінансування освіти порівняно з минулим роком збільшене на 21,1 млрд грн. Витрати на стипендії, які наробили стільки галасу в суспільстві, у підсумку збільшені на 576 млн (із 5,2 млрд грн 2016-го до 5,8 млрд 2017-го). Охороні здоров'я повезло трохи менше, її фінансування збільшили на 8,2 млрд грн порівняно з показниками 2016 р.

Знайти п'ять відмінностей

Мінфін, на перший погляд, усе-таки намагається змінити підходи до бюджетного планування. Принаймні люди, які беруть активну участь у процесі, повідомляють про небажання відомства йти на повідку в інших міністерств, роздаючи всім і кожному державні кошти. Але знайти принципові відмінності в бюджетних процесах нинішнього року та минулих років поки що не виходить. Так, заступник міністра Марченко чесно зізнався в тому, що Мінфін не задовольнив у повному обсязі бюджетний запит жодного з міністерств і відомств. Але поки що в цьому полі воїн один. Наприклад, ініціатива Мінфіну змінити систему нарахування стипендій студентам наштовхнулася не тільки на нерозуміння в суспільстві, вона була відкинута й Міністерством освіти, і прем'єром, і президентом. Нехай варіант, запропонований Мінфіном, і не ідеальний, і до нього теж є запитання. Однак і те, як чиновники та політики сприйняли цю несміливу спробу бодай щось змінити в системі непомірних соціальних видатків держави, які вже дуже давно стали непомірними, свідчить про зашкалюючий популізм влади та її неготовність до серйозних змін.

У країні, де майже половина населення в тій чи іншій формі є одержувачем соціальних виплат держави, дотепер немає достатньо відповідальних політиків, спроможних відкрито заявити про те, що українському бюджету це елементарно не по кишені. І український бюджет не буде реалістичним доти, доки його видаткова частина буде формуватися, виходячи з політичних інтересів, а не реальних можливостей.

Ми фінансуємо заклади й держпрограми, а не конкретні результати. Процедури оцінки ефективності використання державних коштів не існує. Про неефективність ми готові говорити годинами, киваючи убік відомств, держпідприємств, НДІ та інших розпорядників, а от про те, як саме оцінити ефективність їхньої роботи, мовчимо. Таких завдань уряд перед собою не ставить. Про цілі, які ми переслідуємо, виділяючи кошти на ті чи інші потреби, теж найчастіше мовчать. Про якесь відсоткове визначення досягнення цих цілей і мріяти не доводиться. А кількісні показники нічого не говорять про якість.

На жаль, дотепер контроль бюджетного процесу в країні відсутній. В ідеалі Мінфін повинен контролювати відомства, які є розпорядниками бюджетних коштів, а сам Мінфін контролюється парламентом, точніше, Рахунковою палатою. Та чи часто ми чуємо про Рахункову палату? На що, по суті, впливають результати проведених нею аудитів? А як часто міністри підкріплюють свої ідеї розрахунками їхнього фінансового забезпечення? А депутати?

У грудні минулого року ухвалили Закон "Про державну службу", у фінансово-економічному обґрунтуванні до якого значилося: "…не потребує додаткових видатків, пов'язаних зі збільшенням фонду оплати праці". Проведений у серпні аудит свідчить про протилежне - додаткове навантаження на держбюджет унаслідок прийняття закону в наступні три роки становитиме 44 млрд грн, з них
2016-го - 16,3 млрд, і коштами бюджету цього року воно не забезпечене. Найбільший дефіцит коштів на оплату праці співробітників формується в територіальних органах виконавчої влади, в яких посадові оклади окремих фахівців збільшилися більш як у 3,5 разу. Це один приклад з багатьох, на жаль.

Коли МОН говорить про впровадження 12-річної системи освіти в школах, воно надає розрахунки, на скільки має збільшитися частка видатків держави на освіту у ВВП? І що ми одержимо в результаті цієї реформи, які вигоди? Коли віце-прем'єр із соціальних питань говорить, що підвищення пенсійного віку не дає реального ефекту, чому він мовчить про те, що завдяки підвищенню пенсійного віку для жінок кількість пенсіонерів у країні до 2021 р. скоротиться на мільйон? Чому Держкомтелерадіо щороку у своєму бюджетному запиті посилається на фактично не існуючу програму "Українська книжка", і витратили на неї за 2014–2015 рр. понад 67 млн грн з держскарбниці.

На тижні, що минає, була і одна прикра новина - у рейтингу "Економічна свобода світу: 2016" (складається Канадським інститутом Фрейзера) Україна опустилася зі 128-го на 135-те місце, розташувавшись між Пакистаном і Гайаною. За рік реформ, за оцінками експертів інституту, погіршилися такі показники - забезпеченість грошей, свобода міжнародної торгівлі і, тільки не дивуйтеся, частка держави в економіці - через збільшення останньої.

Хто замовляє музику?

Контроль над публічними фінансами - це участь у всіх етапах процесу, від планування до оцінки ефективності. Але якщо Бюджетний кодекс дозволяє рік у рік вносити його, одразу ж забирати на доопрацювання, а потім приймати в останній момент, то про який контроль може йтися? Боротьби парламенту з урядом, як і ризику, що бюджет визнають поганим і відправлять на доопрацювання, ми не бачили вже кілька років. Глибокої і професійної дискусії у цій царині - здається, взагалі ніколи. Ключова проблема - відсутність реформ у держуправлінні та відсутність зв'язку між цілями, завданнями політики і бюджетними ресурсами. І причина не в недостатній кваліфікації чиновників, а в небажанні змінювати існуючу систему.

Про якісне реформування бюджетного процесу і говорити не доводиться. Уряд поки що з натяжкою виконує одну умову з багатьох - намагається вписатися у визначений МВФ дефіцит держбюджету в 3% ВВП. Але і бажання будь-що виконати вимоги фонду грає проти нас - завищувані заради цього планові показники надходжень у реальності не виконуються, збільшуючи касові розриви.

Ми пам'ятаємо, що Мінфін говорив і про перехід до середньострокового планування, і про принципову зміну підходів до складання держкошторису, і про реалістичні показники.

А що в результаті? Перехід до середньострокового планування, м'яко кажучи, провалився. Бюджетну резолюцію було подано до парламенту з тримісячним запізненням, перед початком канікул, документ не прийнято депутатами досі. А по суті резолюція 2017-го відрізняється від попередніх лише наявністю додаткових стовпчиків із прогнозами на 2018-й і 2019 р. Документ, який є основою якісного і прозорого бюджетного процесу, в Україні досі залишається формальністю, що лише обтяжує чиновників. До речі, резолюція визначає, що частка перерозподілу ВВП через бюджет не має перевищувати 33,1%, а поданий проект бюджету на наступний рік уже закладає цей показник майже в 37%. Для розуміння масштабу, різниця в чотири відсоткові пункти - це близько
100 млрд грн.

Жоден із колишніх міністрів фінансів усерйоз не добивався прозорості бюджетного процесу. Це клопітно й незручно. Нинішнє керівництво Мінфіну, задекларувавши інші принципи, могло б, нарешті, розпочати цей процес. Але середньострокове планування передбачає наявність відповідей на цілком конкретні запитання, наприклад, що буде з акцизами через два роки? Як змінюватимуться доходи населення? Якщо ми плануємо реформу "спрощенки", то якими будуть податкові надходження через рік після впровадження новації? Які фіскальні наслідки п'ятирічних податкових канікул? І якщо ми підвищимо пенсійний вік зараз, як це позначиться на бюджеті Пенсійного фонду? А якщо наступного року, то скільки ми втратимо через те, що відкладаємо прийняття цього рішення?

Відповідати на ці запитання невигідно й незручно. У такому разі Мінфін буде скутий власними відповідями і не зможе ситуативно приймати рішення, торгуючись із міністерствами, петляючи між бажаннями українських політиків і вимогами міжнародних організацій. Тож чи хоче новий міністр фінансів, як і його політичні покровителі - нинішні перші особи української держави, щось змінити насправді?