Децентралізація: проект закривається?

Проект "децентрализация влас­ти", похоже, закрывается. Ко­нечно, неофициально. С больших трибун будут и дальше звучать призывы "предоставить больше полномочий городам и регионам". Премьер будет грозить ликвидацией местных государст­венных администраций, получая аплодисменты маргиналов и пожимания плечами представителей государства на местах (особенно на Востоке), где после фактического самоустранения райсоветов и облсоветов государственные администрации фактически единственные обес­печивают присутствие украинс­кой власти и управление территорией. Международные доноры будут смущенно отводить глаза на просьбу предоставить помощь "на региональное развитие", намекая на то, что имитация реформы децентрализации власти вместо ее проведения никого уже не обманет. Но объективные обстоятельства свидетельствуют о том, что указанный проект перестает интересовать политическую элиту страны.

Прежде всего потому, что угроза федерализации страны в качестве требования Путина угасает с консервацией горячей фазы конфликта на Востоке. А значит, противопоставление ей децентрализации, под которой каждый понимает то, что хочет, теряет актуальность.

Более того, шептуны президента и премьера намекают своим патронам, что реальная децентрализация угрожает их личной власти, поскольку предусматривает не только общест­венный договор, которым нельзя пренебрегать, но и абсолютно новое явление - договор между административными элитами, четко формализованный посредством законов. А это более неприятный фактор, поскольку ярко проявляет некомпетентность чиновников на центральном уровне, вынужденных конкурировать со своими коллегами на местном и региональном уровнях. Иерархия разрушается. По объему влияния и полномочий премьер становится равнозначен городскому голове или главе областного исполнительного органа, пос­кольку сферы их компетенции разграничены, а возможность прямого административного влияния сведена на нет. А это уже угроза электоральному бонусу, что не может понравиться и партийной элите, которая будет вынуждена, наконец, начинать работать над партийной идеологией, способной убедить избирателей без опоры на административный ресурс.

И хотя большая часть международных экспертов и чиновников высшего уровня стран Европы прямо указывают на то, что децентрализация власти является ключом к проведению всех остальных реформ (как структурных, так и секторальных), украинская политическая элита "примеряет" их в разрезе личных интересов. И децент­рализация власти не обещает ей ничего хорошего. Только усиление ответственности и постоянную угрозу сойти с политичес­кой сцены из-за некомпетентности и неспособности реагировать на глобальные и локальные вызовы.

Симптомы свертывания реформы появились давно. Уже вскоре после достаточно быстрого на волне постмайданных ожиданий - первого апреля - принятия правительством Кон­цепции реформирования местного самоуправления и территориальной организации власти проявились признаки довольно своеобразного ее трактования премьером, что можно было понять как ликвидацию присутствия государства на территории. Под восторженное одобрение региональной элиты, не склонной терпеть какой-либо контроль, тем более центрального правительства. В целом, голубая мечта чиновника - ликвидация всех советов, только мешающих "решать дела". Пока что это удается в отношении районных советов в городах, но тенденция усиливается.

Затем появился проект изменений в Конституцию от президента, согласно которому представители государства перестают входить в систему исполнительной власти и превращаются в "наблюдателей от президента" с непонятными и потому грозными функциями.

Параллельно правительство как можно дольше затягивает с представлением в парламент законопроектов, играющих ключевую роль в реформировании территориальной основы влас­ти, в частности, по возможнос­ти добровольного объединения органов местного самоуправления. До тех пор, пока политическое окно возможностей нака­нуне выборов не закрывается.

Следует отдать должное вице-премьеру Владимиру Гройс­ману, сумевшему несколько сбалансировать проект изменений в Бюджетный кодекс, который предусматривал фискальную децентрализацию с сугубо бухгалтерским подходом Минис­терства финансов к документу, базирующемуся на концептуальных основах местного самоуправления, а именно размежевании полномочий между уровнями местного самоуправления и между государством и самоуправлением. Проект прошел через Кабмин несмотря на скрытое сопротивление отраслевых министров, но у него не было шанса быть одобренным предыдущим составом Верховной Рады Украины. А вот повторное представление законопроекта в новом-старом Кабинете Министров в последний вторник потерпело фиаско - отраслевики сполна отыгрались на ослабевшем от кадровых чисток Минфине. При недвусмысленном молчании премьера и профильного вице-премьера. Ко­неч­но, это можно объяснить эффектом "чужого документа", но отклонение проекта на заседании правительства само по себе показательно - спорные документы в основном не доходят до зала.

Следующий тревожный зво­нок - программа прави­тельст­ва, которую, несмотря на вялую критику, парламент в четверг все же одобрил. В ней децентрализации посвящены три пункта: первый - принятие изменений в бюджетное и налоговое законодательство, что сейчас, с учетом неуклонного приближения Нового года, становится проблематичным; другие два - децентрализация архстройконтроля и открытие на местах "прозрачных офисов". Меры, не соответствующие формату программы правительства, тем более что последняя из них вообще не в его компетенции. Ссылки на уже упоминавшуюся Концепцию, определяющую четкий и недвусмысленный перечень задач и мер, в программе правительства нет. Хотя это было ключевой позицией в Коалиционном соглашении. И сколько бы члены правительства не били себя в грудь, доказывая ошалевшей прессе, что эти документы дополняют друг друга, любой юрист подтвердит, что юридическую ценность имеет правительственный документ, а не декларация намерений парламентского большинства. КМУ на год получил карт-бланш не проводить реформу децентрализации власти, что с учетом местных выборов осенью 2015 г. означает ее дальнейшую отсрочку.

Следующий признак консервации системы - кадровые назначения. Об интересе к изменениям в определенной сфере свидетельствует усиление институциональной состоятельности соответствующих центральных органов исполнительной власти. У профильного вице-премьера (главы Минрегион­строя), к сожалению, нет достаточного опыта работы в структурах публичной власти территориального уровня. В отличие от его предшественника, которому теперь придется разгребать "авгиевы конюшни" законодательного органа страны. Тоже почетная миссия, хотя обидно за незавершенную предыдущую.

О кадровых новациях в администрации президента уже многое сказано, но добавим, что дублирование функций правительственных структур в канцелярии главы государства - в целом плохой симптом. В странах с парламентско-президентс­кой формой правления ситуацию в режиме обратной связи отслеживают аналитические центры, а не штатные подразделения в патронатной службе президента. Руководитель профильного комитета парламента - прекрасный адвокат, который, тем не менее, не гарантирует такого же уровня мастерст­ва в тонких вопросах территориальной организации власти.

Итак, признаки сворачивания реформы децентрализации власти не дают поводов для оптимизма. Тем более что промедление с ней спишут на войну и нежелание Европы давать деньги наперед, "под реформу".

Хотя, возможно, не все потеряно. В странах, где такая реформа состоялась, начальная ситуация была даже хуже, и не только в экономике. В Польше, например, во времена, когда начинало реформы правительство Бальцеровича, еще стояли советские танки. Но политичес­кие элиты этих стран определили децентрализацию власти ключевой реформой и рискнули ее реализовать. В основном генератором изменений был премьер-министр, который опирался на мощную инфраструктуру реформы, прежде всего профильного министра и команду аналитиков, специально призванных для этой миссии.

В Украине это, скорее всего, реализовать не удастся - центр генерации реформ, вопреки логике механизма их реализации, смещен в сторону Бан­ковой, а ссориться с главой государства при хрупком парламентском большинстве главе правительства не с руки. Даже ценой самих реформ.

В то же время интересен опыт Словакии, где для проведения именно реформы местного самоуправления был введен институт уполномоченного в правительстве по вопросам децентрализации власти. Без портфеля, без административных рычагов, но с правом учас­тия в заседаниях правительства и правом голоса, организации совещательных групп, коммуникации с органами местного самоуправления. С мандатом только на период реализации реформ и без политических амбиций. Равноудаленный от интересов чиновников с правительства, парламента и ассоциаций органов местного самоуправления. С энциклопедичес­кими знаниями и опытом сотрудничества со всеми ключевыми игроками - депутатами парламента, членами правительства, местными руководителями. Таким оказался Виктор Нижнянский, которого премьер-министр Миклош Дзурин­да попросил поработать на страну в перерыве между организацией рок-фестивалей и теннисных турниров в курортном городке Пиештяны. Выбор оказался удачным, и благодаря действиям правительства, которому помогала команда интеллектуалов во главе с правительственным уполномоченным, Словакия быстро избавилась от синдрома посткоммунистического авторитаризма.

Сможет ли Украина использовать опыт своих европейских соседей и использует ли уникальный шанс народного подъема для проведения реформ - зависит от украинской политической элиты. И если сможет, то это будет признаком того, что таковая уже сформировалась.