Борг у допомогу?

Українська влада невтомно говорить про пошук зовнішнього фінансування, залучення коштів донорів, поліпшення регуляторного середовища й бізнес-клімату заради припливу інвестицій у країну.

Щоправда, результатами декларації підтверджуються рідко, останній транш МВФ Україна одержала рік тому, інші інвестори, орієнтуючись на позицію кредитора останньої інстанції, теж узяли паузу. Давати Україні гроші під "чесне комсомольське" уже ніхто не хоче, тим більше, що результативність використання цих коштів украй низька. І якщо з траншами МВФ усе відносно просто, вони в повному обсязі осідають у золотовалютних резервах НБУ, то з освоєнням іншої міжнародної фінансової допомоги чимало проблем. По суті, навіть ті невеликі одержувані обсяги ми не можемо витратити з розумом. Обсяг інвестиційного портфеля Світового банку, наприклад, становить 2,6 млрд дол., а обсяг невикористаних на сьогодні коштів - 2,2 млрд. І ця надзвичайна неефективність змушує наших донорів замислюватися про подальшу доцільність співробітництва з таким неефективним позичальником. А нас - розмірковувати, чому країною й економікою управляють люди, нездатні не те що заробити, витратити з розумом.

Відкусити - не проковтнути

У 2012 р. Україна завершила реалізацію великого інвестиційного проекту під кураторством Міністерства соціальної політики. Одним із його компонентів було створення бази одержувачів соціальних виплат. Систему створили, але замість загальнодержавного наскрізного реєстру зробили багато локальних регіональних баз. Автоматичного зведення й узагальнення даних з районів в областях, а з областей - у центрі реалізатори не передбачили. Причина, за словами експертів Світового банку, була в неготовності Мінсоцполітики довести справу до кінця, подолати законодавчі бар'єри, змінити застарілі інформаційні протоколи, вимоги безпеки, вирішити всі технічні питання.

Наступний проект, уже 2014 р., мав усунути ці недоробки, але успіхи виявилися лише частковими - законодавчі перешкоди усунули, а от технічну реалізацію спустили на гальмах, і єдина база досі ще залишається мрією чи то самих пільговиків, чи то кредиторів, які укотре виділили на це кошти.

Коли розпочався конфлікт на Сході, Україна опинилася на межі соціальної катастрофи - тисячі родин покинули свої домівки у пошуках мирного життя, а інформація про них так і залишилася у районних базах даних - недоступна, недосяжна і непотрібна. Відсутність загальнодержавної інформаційної системи фактично й стала причиною тих численних проблем, на які наразилися переселенці. І переміщення цих людей, і їхній доступ до соціальних виплат можна було б організувати в лічені дні, якби система була й працювала. І ми обійшлися б без великої кількості відомчих наказів та інструкцій, юрб незадоволених знедолених людей, ганебної верифікації, складних механізмів контролю, зайвого віце-прем'єра й цілого міністерства.

Міжнародні організації, що бажають допомогти потерпілим від конфлікту українцям, буквально не могли повірити, що в нашій країні немає такої єдиної бази. У Бангладеш і Афганістані є, а в європейській і цивілізованій Україні - немає. Хоча два кредити на її створення були освоєні.

Це тільки один з маси прикладів того, як влада в центрі й на місцях не може реалізувати проекти навіть за наявності грошей, чітко поставлених завдань і технічної допомоги міжнародних експертів.

"Іноді в мене складається таке сумне враження, що проекти Світового банку в Україні найбільше потрібні Світовому банку. Але ж ми на них фактично не заробляємо, інвестиції в Україну не є джерелом наших доходів. Більш того, якщо проект не був реалізований або був реалізований не повною мірою, для нас це швидше збиток, адже ми витрачаємо на підготовку проектів власні кошти, яких Україна не повинна нам повертати. Ці послуги у вартість позики не входять, і команда, яка витрачає сили на розробку й супервізію якогось нереалізованого або неефективного проекту, могла б ті самі зусилля спрямувати на вирішення інших, не менш актуальних, завдань", - розповіла DT.UA старший менеджер портфеля проектів Світового банку (СБ) в Україні Клавдія Максименко.

На наше щастя, закриття проектів, фінансованих міжнародними організаціями, - це виняткові випадки. Більшість починань міжнародні кредитори разом з українськими виконавцями намагаються довести до кінця. Правда, багато хто з них досягають своїх цілей лише частково, а через велику кількість проблем їхня реалізація найчастіше значно затягується. Наприклад, цього року СБ завершив в Україні два проекти в енергетичній сфері на 160 і 200 млн дол. Обидва були розраховані на 5–
6 років, а реалізовані один - протягом 8 років, інший - 11. Для розуміння, плата за резервування донорських коштів у середньому становить 8 млн дол. на рік. Так, порівняно із загальним обсягом портфеля Світового банку - це незначна сума, але для українського бюджету це істотні витрати, і що довше ми реалізуємо той або інший проект, то більше за нього платимо. І якщо результат далекий від ідеалу, то платимо в підсумку не за реальні досягнення, а за галочку в графі про виконання завдання.

бан_2

Бюрократизація на марші

Кредитний апетит української влади суттєво перевищує її виконавчий потенціал. Взяти кредити хочуть усі, можуть далеко не всі, реалізують якісно та вчасно - одиниці.

"Нездатність України освоїти надані їй кошти - глобальна проблема, з якою зустрічаються всі її основні кредитори, не лише Світовий банк. На донорських зустрічах ми бачимо, що ці самі проблеми мають і Європейський банк реконструкції та розвитку, і Європейський інвестиційний банк, і KfW, - пояснює Клавдія Максименко. - Досвід реалізації аналогічних проектів в інших країнах показує, що їх можна реалізувати і в Україні, але практика, на жаль, переконує у протилежному. Частково ці проблеми пов'язані з тим, що українська бюрократична система дуже зарегульована й замкнена в собі, усе до найменших кроків описано в законодавстві, а будь-яке внесення до нього змін - тривалий і трудомісткий процес. Гнучкість у прийнятті рішень владою відсутня, а переговори, як правило, закінчуються переконанням народних депутатів у тому, що необхідні зміни не вплинуть на їхні бізнес-інтереси".

Крім того, за словами експерта, є відмінності в правилах міжнародних організацій і українського законодавства, і, незважаючи на верховенство міжнародних договорів, в Україні вони рідко превалюють над національним законодавством. Абсурд, але в кожному конкретному випадку міжнародним кредиторам треба доводити цю очевидну істину, витрачаючи як час, так і сили. Але ж ідеться про інвестиції - кошти, які надаються країні, держбюджету на дуже вигідних умовах. І від інших коштів держбюджету вони відрізняються лише посиленим контролем над їхнім цільовим використанням. Тож саме заради цього контролю, наприклад, при здійсненні закупівель Світовий банк використовує свої власні правила й процедури, а не українські. Однак необхідність цього щоразу потрібно доводити українській стороні, яка перш за все має бути зацікавлена в контролі над використанням кредиту, за який у результаті платитиме. Це також справедливо щодо окремих міжнародних вимог до аудиту чи фінансового управління.

Ще однією проблемою, яка виникла останнім часом, є вимога, що зобов'язує іноземні компанії, які перемогли на тендерах і працюватимуть в Україні довше шести місяців, відкривати тут свої представництва. По-перше, вимога ця нічим не обґрунтована, раніше її не було, і прецедентів, що вказують на необхідність цього заходу, кредитори також не пам'ятають. По-друге, для будь-якої компанії це додаткові витрати на утримання офісу й персоналу. Більш того, відкривши представництво в Україні, фірма всі свої розрахунки має робити в гривні, що спричиняє певні втрати при конвертації валют. І, звісно, ці втрати включаються у вартість послуг цих компаній.

Ініціатором нововведення, виявляється, виступила українська фіскальна служба, а вимагає вона цього від іноземних компаній у своїх легендарних листах-роз'ясненнях. По суті, це свавілля й дискримінація іноземних підрядників, що відбиває у них будь-яке бажання співпрацювати з Україною. І цю норму можна було б виправдати підтримкою вітчизняного бізнесу, що відкриває широкі можливості для українських підрядників. Але міжнародні експерти не без жалю зазначають, що навіть кристально чисті українські фірми, а таких не густо, украй рідко проходять кваліфікацію й одержують можливість участі в реалізації проектів. У підсумку при незначному дефіциті кредиторів ми маємо серйозний дефіцит виконавців.

Утім, дійти до реалізації проекту в Україні - це вже половина успіху, більшість проблем виникає ще на етапі планування. Міністерства, які повинні лише встановлювати правила гри у патронованих ними сферах, хочуть брати в цих іграх активну участь, створюючи чимало бюрократичних перешкод. Складання технічного завдання в Україні рівноцінне за обсягом і працезатратами написанню докторської дисертації. Навіть досвідчені чиновники, які вміють швидко та якісно працювати, не завжди можуть впоратися із цим завданням. Звісно, коли мова заходить про бюрократів рангом нижче - з місцевих адміністрацій, ситуація ще погіршується. При цьому багато інвестиційних проектів потребують участі кількох відомств, що ще більше ускладнює ситуацію.

"Потреби регіонів величезні - проблеми з каналізацією, водоочищенням, інфраструктурою. При цьому вони не знають, як їм оформити проект, як написати технічне обґрунтування, показати джерела повернення кредиту для того, щоб дістати кошти на ці потреби. Але навіть якщо їм хтось, наприклад, регіональне агентство, допоможе зі складанням інвестиційного проекту, виникають проблеми з його реалізацією. Насамперед ідеться про корупцію, - розповіла DT.UA керівник департаменту міжнародної допомоги Міністерства економічного розвитку й торгівлі Олена Трегуб. - Я повернулася з Одеської області з показовим прикладом. Був отриманий грант на відновлення ротонди. Практично половина коштів пішла на… зарплату керівникові проекту з її реконструкції, який за сумісництвом є начальником управління в місцевій адміністрації. Тобто чиновник свідомо створив для себе додаткову посаду, призначив сам собі зарплату, і все - на грантові кошти. Таких прикладів нецільового або неефективного використання коштів, на жаль, чимало. Звичайно, їх бачать і наші міжнародні партнери, роблячи відповідні висновки й не поспішаючи з виділенням коштів на нові проекти".

Світовий банк також відзначає низький рівень підготовки саме на місцях - один із проектів тепломодернізації нещодавно було реструктуризовано, тому що експерти організації побачили, що міста-учасники просто не в змозі якісно підготувати документацію для його реалізації.

Підготовка документів справді трудомістка, містить специфічну термінологію, потребує певної кваліфікації. Втім, за словами Олени Трегуб, навіть при одержанні грантової допомоги, для виділення якої достатньо лише заповнити бланки, в українських чиновників виникають проблеми - вони не знають, що треба вписати в графи, не розуміють формулювань.

Іноді міжнародні організації надають додаткову технічну допомогу Україні, уводячи в команду своїх експертів, але, враховуючи масштаби інвестиційних потреб нашої країни, курирувати кожен проект іноземні фахівці фізично не можуть. Та й чи завдання це кредиторів - реалізовувати програми, на які вони видають фінансування?

Натомість український уряд брати ситуацію у свої руки не поспішає. На центральному рівні координатором усіх цих процесів є відповідний департамент Мінекономрозвитку. Але він обслуговує великих бенефіціарів - міністерства й національні агентства, консультуючи і допомагаючи їм одержати кошти. Регіони й місцеві адміністрації досі ще залишаються самі по собі. Так, там є агентства регіонального розвитку, інвестиційні департаменти, але ефективність змушує бажати кращого, адже працюють у них місцеві чиновники без досвіду. Централізованої підтримки місцевій владі в одержанні й реалізації інвестиційних проектів держава не надає. Курси підвищення кваліфікації й тренінги, які рідко організовують міжнародні організації, малоефективні через високу плинність кадрів. З десятків навчених лише одиниці продовжують працювати на своїх посадах у наступні кілька років.

ин

***

У найкращі часи Україна за рік устигала освоїти близько 30–40% від усього свого інвестиційного портфеля. Зараз - менш як 10%. І це в період, коли інвестиційні потреби держави зросли в рази через воєнний конфлікт і економічну кризу. Адже цінність цієї допомоги не стільки в недорогих кредитах (які ще спробуй одержати), скільки в ініціативах, у справді потрібних українцям проектах, що підвищують якість життя, але, на жаль, не належать до реальних пріоритетів української влади. Якщо їх не реалізують у рамках міжнародних програм, їх, найімовірніше, взагалі не реалізують.

Незважаючи на те, що проблеми з освоєнням донорської допомоги були завжди й, по суті, лише посилювалися, уряд стурбував поточний стан справ лише недавно. А виразилася ця стурбованість аж у створенні двох робочих груп: одна займатиметься кредитним портфелем України, друга - координацією всієї зовнішньої допомоги. Примітно, що міжнародні партнери в один голос повторюють, що головне лихо - навіть не корупція, а зарегульованість законодавства, надлишок норм, порядків та інструкцій. І це в часи повальної дерегуляції, яка є пріоритетом кожного нового уряду. Залишається сподіватися, що робочі групи сконцентруються саме на цьому напрямі, а стара українська приказка "хочеш поховати ініціативу - створи робочу групу" цього разу не справдиться.