Безвіз як бізнес, Або як задовольнити паспортний дефіцит

У передвеликодній тиждень ЗМІ заполонила новина про "проблему" - Державне підприємство "Документ" (у сфері управління Державної міграційної служби) припинило приймати заяви на біометричні паспорти від громадян через перевірки СБУ.

І без того великі черги в підрозділах Державної міграційної служби (далі - ДМС) зросли ще більше (хоча паспортний дефіцит був відчутний практично завжди). А отже, радість у зв'язку з уже зовсім близькою перспективою скористатися довгоочікуваним безвізом з ЄС, буде отруєна для багатьох українських громадян неприємною практикою отримання біометричного паспорта.

Що ж не так у паспортній сфері і чи можна це виправити?

Основна причина відома: замість налагодити ефективну систему паспортизації і забезпечити адекватний рівень безпеки ідентифікаційних документів, ділки при владі зробили ставку на тотальний заробіток - на бланках документів, на обладнанні для видачі паспортів, на підключенні та використанні цього обладнання (зокрема на захисті інформації), на штучно підтримуваному дефіциті паспортних послуг.

Але спочатку про те, що колись знадобиться й НАБУ, - вкотре про ДП "Документ".

З 1 січня 2013 року і до 1 жовтня 2016-го діяльність цього ДП з надання паспортних послуг була взагалі протизаконною.

Частиною 7 ст. 20 Закону України "Про адміністративні послуги" прямо заборонялося будь-яким підприємствам, навіть державним, працювати у сфері надання адміністративних послуг.

Тим часом це ДП заробляло на українцях сотні мільйонів гривень - іноді за надаваний комфорт, а іноді й "просто так": громадяни певний час оплачували "послуги" цього ДП і в приміщеннях ДМС, навіть не знаючи, що оплачують. Зрозуміло, наживалися не самі працівники ДП, а ті, хто його "контролюють".

ДП обрало для себе цікаву тактику захисту: ми не паспорти видаємо, а лише надаємо супутні послуги - приміром, інформаційно-консультаційні. Хоча кому з громадян потрібна консультація за 400 гривень, якщо для замовлення закордонного паспорта потрібні лише внутрішній паспорт та ідентифікаційний код? Як у той період була організована робота офісів цього ДП (чи то державні службовці ДМС незаконно працювали на території підприємства, приймаючи заяви, чи то працівникам підприємства незаконно надавали допуск до персональних даних громадян), досі достеменно не відомо. Проте саме через це свавілля ДМС/ДП до урядового акта, а в грудні 2015 року і до Закону "Про адміністративні послуги" за ініціативою Мінекономрозвитку було внесено доповнення: "забороняється відносити до супутніх послуг надання консультацій та інформації, пов'язаних з наданням адміністративних послуг, продаж бланків заяв … а також надання допомоги в їх заповненні, формуванні пакета документів" (абз. другий ч. 1 ст. 15).

На жаль, 14 липня 2016 року Верховна Рада України ухвалила зміни до паспортного законодавства, які легалізували роботу ДП "Документ" з паспортними послугами. Цілком можливо, що історію ухвалення цього закону колись захоче оцінити НАБУ. Бо вкрай недосконалий і корупціогенний паспортний законопроект, розроблений МВС/ДМС, був рекомендований до відхилення спочатку профільним комітетом парламенту (з прав людини), а потім і комітетом у закордонних справах. Але якимось дивом законопроект "узяв у роботу" комітет з питань інформатизації. Голову комітету - представника "Самопомочі" О.Данченка - не лякав брак експертизи комітету у паспортній сфері й у сфері адмінпослуг. У єдиному пориві з двома народно-фронтовиками, які близькі до одного з найвищих посадовців у державі, вони зробили все, щоб законопроект став законом.

І на закиди щодо корупціогенності того ж таки ДП "Документ" переконували колег у залі, особливо деяких молодих євроінтеграторів, що ДП працюватиме без додаткових платежів. Для цього до ч. 3 ст. 20 Закону "Про Єдиний державний демографічний реєстр …" було внесено спеціальну поправку: "вартість адміністративної послуги є однаковою в усіх уповноважених суб'єктів. Стягнення додаткових платежів за адміністративну послугу забороняється".

Проте в ДП "Документ" закордонний паспорт коштує на 400 гривень дорожче, ніж у ДМС чи у ЦНАП (центри надання адміністративних послуг). Якщо ви думаєте, що це "супутні послуги", від яких можна відмовитися, - помиляєтеся. Це обов'язковий платіж у цій структурі і де-факто для громадян - це плата за можливість подати заяву (на отримання паспорта) у день звернення.

Керівництво ДМС існування цього ДП та стягнення ним незаконних платежів пояснює як необхідну умову для збільшення кількості місць приймання громадян, забезпечення їх належними умовами, запровадження конкуренції в наданні паспортних послуг. Сумнівно, що останнє має бути самоціллю держави, але для виконання всіх цих завдань є значно простіші заходи. При цьому вони не порушують закону і не передбачають стягнення з громадян додаткових платежів. І про це буде далі.

Насправді ж, і конкуренції тут немає. Адже з трьох типів "уповноважених суб'єктів", які допущені до надання паспортних послуг, ЦНАП майже не конкурентоспроможні, бо нині лише 15 з них працюють з паспортними послугами, маючи при цьому переважно по 1-2 робочі станції - насамперед через дорожнечу й труднощі підключення. Територіальні підрозділи ДМС також погані конкуренти для "Паспортного сервісу" ДП "Документ". Точніше, вони "заохочують" громадян звертатися до "Паспортного сервісу", бо не всі готові чекати в чергах кілька тижнів, щоб лише подати заяву на виготовлення паспорта. Так виходить, що територіальні підрозділи ДМС мають недостатню пропускну спроможність (іноді здається, що це робиться свідомо) через геть не пристосовані для роботи з відвідувачами приміщення. Тож для багатьох громадян ДП "Документ" є вимушеною альтернативою, бо замовити паспорт їм потрібно "вже".

Можна ще глибше з'ясовувати проблеми у паспортній сфері та їх причини, шукати, хто на цьому заробляє. Можна перевіряти версію, чи це власна "пісочниця" народно-фронтовиків (це логічно, бо знаємо, хто є незмінним очільником МВС останні 3 роки), чи вона доступна й для інших бізнесово-політичних сил. Другий варіант теж можливий, бо навіть очільник держави паспортні послуги отримував у ще не легітимізованому ДП "Документ", і цим неабияк прорекламував його.

Але чи є вихід із цього зачарованого кола? Щоб люди мали можливість отримати паспорт у розумний строк?

Відповідь - так! Потрібно лише, щоб керівники держави виконували чинне законодавство і створили належні умови для обслуговування громадян. Нижче - пропозиції, як можна ліквідувати дефіцит на паспортні послуги.

1. Пріоритет у розміщенні робочих станцій (обладнання для надання паспортних послуг) повинні мати центри надання адміністративних послуг. Слід урахувати, що найбільшу інфраструктуру для роботи з громадянами (облаштовані приміщення, електронні системи керування чергою тощо) мають саме ЦНАП, які є органами/підрозділами місцевого самоврядування та районних державних адміністрацій. На сьогодні це понад 700 місць у межах країни. При цьому найкраще розвинені ЦНАП саме у великих містах, там де розташовані й офіси ДП "Документ".

Переміщати в ЦНАП можна і треба не лише обладнання чи окремі робочі місця. У багатьох районах і містах - і цілі структурні підрозділи ДМС разом із персоналом. Особливо, коли в районних секторах ДМС працюють лише по 3-4 особи, яких можна розмістити в ЦНАП.

Що дає цей крок?

По-перше, зростає пропускна спроможність робочих станцій. За вже перевіреним досвідом (наприклад, у ЦНАП Харкова), кількість громадян, які обслуговуються працівниками ДМС у ЦНАП, за однаковий проміжок часу зростає вдвічі. Бо у ЦНАП краще організовано робочий процес: тут упорядковано приймання, громадяни отримують попередню допомогу адміністраторів центру у підготовці й перевірці документів. Крім того, у ЦНАП і прийомних годин більше, ніж у ДМС, багато з яких у понеділок не працюють. Великі ЦНАП мають 50-55 прийомних годин на тиждень: працюють 1-2 дні до 20:00 і навіть у суботу, і без перерв на обід! А отже, й обладнання може використовуватися ефективніше.

По-друге, поліпшується інтегрованість паспортних послуг з іншими адміністративними послугами. Адже те саме обладнання використовується і для видачі нових внутрішніх паспортів у формі картки, і для внесення інформації до цієї картки при зміні місця проживання (прописки).

По-третє, зростає якість перевірки документів, полегшується робота самих підрозділів ДМС. Адже працівники ДМС можуть концентруватися насамперед на бек-офісних функціях.

По-четверте, мінімізуються умови для корупції. ЦНАП працюють у форматі "офісу відритого простору", облаштовані системами відео- і звукозапису. Натомість у багатьох підрозділах ДМС досі практикується встановлення однієї станції - в кабінеті начальника, для "віп-обслуговування"…

Розміщення обладнання ДМС у ЦНАП (на підставі Закону "Про адміністративні послуги") було передбачено ще актом КМУ від 16 травня 2014 року. Але керівники ДМС, які, до речі, є державними службовцями, цей нормативний акт ігнорують і відкрито заявляють, що розпорядження уряду не виконуватимуть…

Спочатку аргументом було використання цього ж обладнання і для обслуговування іноземців. Проте й у ЦНАП можна обслуговувати іноземців. Хоча їх відсоток у загальному масиві споживачів послуг ДМС незначний. Зрештою, тут можна було б поєднати два варіанти - і роботу в ЦНАП, і незначну частину обладнання залишати в приміщеннях ДМС. До речі, ДМС узагалі мала б займатися лише іноземцями та особами без громадянства. Все спілкування з українцями можна було б віддати органам місцевого самоврядування. Але про це нині взагалі не йдеться. Війна.

Зрозуміло, що підхід має бути раціональний і гнучкий. На жаль, не в кожен ЦНАП можна перенести робочі місця ДМС. Уряд мав би з'ясувати, які ЦНАП готові прийняти такі місця, чи мають вони належні умови або готові їх створити. При цьому саме Кабмін мав би вжити організаційних заходів для такого переміщення. Натомість сьогодні навіть на звернення обласних державних адміністрацій про спільну роботу у ЦНАП ДМС відповідає відмовами.

Новий аргумент ДМС - "переміщення станцій ДМС у ЦНАП не вирішує проблему, бо це не збільшує кількість точок доступу до послуг". Хоча контраргументи, які наводилися вище, підтверджують протилежне. Це - найкращі умови і для громадян, і для персоналу ДМС, а також належна інтегрованість послуг (комплексність обслуговування) і відсутність умов для корупції. І не за 2-3 роки, а вже. Але ДМС відмовляє і далі - навіть в очевидних ситуаціях. Наприклад, в одному з районів Волині, де для ДМС у ЦНАП виділили 80 кв. м (на 3-х працівників усього сектору ДМС), в тому числі й для архіву і навіть кабінету керівника, де забезпечили всім необхідним для роботи (до речі, за кошти Європейського Союзу), ДМС відповіла відмовою. Точніше, відповідь ДМС: "Купуйте обладнання".

На жаль, аргументи, що у Польщі, ФРН, Нідерландах, Канаді і т.д. паспорти видають саме в інтегрованих офісах муніципалітетів, аналогічних до наших ЦНАП, на ДМС не діють.

2. Потрібно здешевити вартість робочих станцій, їх підключення та захисту інформації, щоб ЦНАП/ОМС могли купувати додаткові робочі станції. Не треба бути бозна-яким фахівцем, аби розуміти: нині вартість паспортного обладнання та захисту інформації в Україні завищена. Не може коштувати комп'ютер з фотоапаратом та іншою периферією (для біометрики) сотні тисяч гривень за комплект (останні відомі цифри разом із підключенням - у діапазоні від 385 тис. грн. до півмільйона). Де-факто в частині обладнання ринок України узгоджено розподілений, хоча формально є кілька структур, які начебто конкурують.

Що ж до захисту інформації, то тут ринок теж практично монополізований. І, до речі, останні перипетії навколо призупинення роботи ДП "Документ" (і тих небагатьох ЦНАП) може бути акцією не проти "Документа", а насамперед кроком до абсолютної монополізації саме ринку послуг "конфіденційного зв'язку/захисту інформації". Робиться це, ймовірно, для ДП "Українські спеціальні системи". І схема заробітку досить проста. За підключення кожного абонента беруть понад 100 тис. грн, а далі щомісячна плата - близько 7 тис. гривень. Якщо таких об'єктів буде із тисячу, то вимальовується непоганий стабільний заробіток. А якщо ви абсолютний монополіст, то цю плату можна періодично впевнено підвищувати.

Органи місцевого самоврядування, які вже придбали своїм коштом обладнання для надання паспортних послуг, обурені. Адже вони в законний спосіб заощаджували, принаймні на щомісячній платі (закуповуючи через РroZorro, мали майже втричі меншу місячну плату), а тепер їм пропонують повторно "підключитися" (за 70-100 тис. грн) і вже регулярно сплачувати більше.

Що тут робити? Очевидно, антимонопольні й антикорупційні органи, ІТ-фахівці (бажано незалежні) могли б оцінити і обґрунтованість цін на паспортне обладнання, і обґрунтованість специфікації в принципі (адже "залізо" можна було б узагалі купувати значно гнучкіше), і обґрунтованість вимог до рівня захисту інформації.

Можливо, тоді й кожна об'єднана територіальна громада (ОТГ) мала б паспортну станцію за розумні гроші. Натомість народно-фронтовики знову просять додаткові сотні мільйонів гривень на обладнання… для ДМС.

3. Вирішити питання ДП "Документ". Тут можливі різні варіанти. Ідеальний з погляду законності та антикорупційності - ДП ліквідувати. Наявну інфраструктуру (принаймні обладнання) передати ЦНАП та/або власникові (ДМС), його територіальним органам. Адже очевидно, що паспортні послуги цілком самоокупні навіть за нинішніх розмірів адміністративних зборів. Якщо не розміщувати паспортні офіси в найдорожчих торговельних центрах.

У будь-якому разі необхідно забезпечити виконання закону в частині оплати паспортних послуг, тобто гарантувати однакові ціни за паспортні послуги у всіх суб'єктів.

Але тоді ДП об'єктивно не виживе, бо інші його послуги (страхування, апостилі й переклади документів) цю структуру не прогодують. Тому гіршим, але можливим варіантом може бути внесення поправок до законодавства і встановлення правила, згідно з яким ДП як фронт-офіс - за аналогією до "акредитованих суб'єктів" у сфері реєстрації нерухомості та бізнесу - отримує, наприклад, 60% адміністративного збору. Можна навіть трохи підняти адміністративний збір (приміром, до 300 грн). Але ціна за паспорт має бути у всіх єдина, бо це державна адміністративна послуга, державний документ.

Ці три кроки, на мій погляд, можуть значно поліпшити ситуацію з наданням паспортних послуг, на які влада досі не спромоглася. Тому потрібна насамперед тверда політична воля уряду до наведення порядку в паспортній сфері. При цьому варто й загалом переглянути паспортне законодавство (зокрема і в частині виключно цифрового внутрішнього паспорта), адже всі його недоліки ще тільки починають проявлятися.