Дилеми правової держави

Протягом 20 років Україна робить спроби провести реформи, відмовитися від пострадянської архаїки і здійснити європейську модернізацію країни. Втім, ці спроби раз у раз зазнають невдач. Країна продовжує чіплятися за стару радянську правову систему, в якій усі реформаторські наміри потрапляють у глухі кути застарілої доктрини права та праворозуміння. Як наслідок в Україні досі, по суті, не проведена демаркація між старим радянським правом та концептуально-новою національною правовою системою.

Без розвиненої системи права досить проблематичними залишаються побудова ефективних публічних інститутів, формування суспільного договору, що визначає формальні й неформальні правила гри для всіх членів суспільства.

Українська конституція vs радянський конституціоналізм

Прийняття Конституції у 1996 році, конституційних правок у 2004 році та подальша вибіркова й суперечлива, з правової точки зору, де-реформа Конституції залишає державу нереформованою. Необхідність і важливість змін до Конституції пояснюється насамперед необхідністю політико-інституційного дооформлення державності. Зараз оформлення зводиться до розбудови адміністративно-бюрократичної системи реалізації політичних рішень та силового примусу до виконання законів. Конституційні зміни спрямовані лише на постійний перегляд політичного режиму, але не стосуються трансформації пострадянської державності та суті відносин між державою і громадянами.

За таких умов юридична конституція як І Lex Superior набуває нечітких, аморфних, неконкретних форм, зокрема стосовно правового обмеження втручання держави в суспільне та приватне життя, оформлення системи відповідальності влади, механізму реалізації законодавчих актів, надання правових гарантій приватної власності та вибудовування запобіжників монополізації з боку будь-яких груп впливу або політичних партій. На тлі такої політико-правової невизначеності досить симптоматично виглядає декларація соціалістичних зобов’язань держави, серед яких «безкоштовні» медицина, освіта, право на працю, що не відповідає моделі сучасної соціальної держави. Інакше кажучи, зміна конституційних декорацій не привела до зміни моделі конституційного дизайну - політико-правова модель української державності досі перебуває у просторі радянського розуміння конституціоналізму. Тому першочерговим завданням має бути проведення чіткої демаркаційної лінії між атавістичним (радянським) правовим спадком та сучасним національним правовим набутком, між пострадянською державністю та вимогою втілення новітнього політико-правового бачення держави. Зокрема такої, в якій не лише формально наявні конституція, закони, підзаконний нормативний масив із відповідною ієрархією, чи то проголошений розподіл влад на судову, законодавчу і виконавчу. Сучасна правова держава - це насамперед такий політико-правовий режим функціонування суспільства, де держава в сукупності своїх складових і механізмів виступає середовищем, засобом і гарантом реалізації та захисту прав людини і громадянина.

Коли держава і державне функціонують як домінуючі явища, що підпорядковують собі суспільство та його членів, формуючи й виокремлюючи свій власний корпоративно-бюрократичний (а не суспільно корисний) інтерес, неминуче виникають умови як для авторитаризму, так і для засилля державної бюрократії, знищення або істотного звуження конкурентності (політичної, економічної, соціальної), як рушіїв суспільного прогресу. Саме за таких умов конкурентність та багатоманітність замінюються клановістю та фаворитністю, а ліберальність і плюралізм поступаються адмініструванню та монополії. Видається, що саме таке розуміння природи і завдань правової держави, демократії та конституціоналізму поставлене під сумнів правлячою політичною елітою та державною бюрократією.

Тим часом існують і ефективно працюють моделі конституціоналізму (американська, європейська), що розглядають демократію не стільки як певну політико-правову систему, скільки як конституційний механізм функціонального наповнення інститутів та розвитку суспільства. Завданням демократії стає відтворення законів, що діють у межах юридичної конституції, тобто законів, котрі не обмежують свободу, проте обмежують владу (державу).

На жаль, сучасний український конституціоналізм не спрямований ані на демократію як суверенітет народу, ані на відтворення свободи та, відповідно, налагоджування ефективної діяльності політичних інститутів, що здатні забезпечити функціонування демократії як нормативно-правової системи. Українська держава має у своєму активі лише так звані класичні свободи - свободу слова, віросповідання та зібрань, і ті останнім часом було поставлено під сумнів. Але держава не має правових, політичних і, як з’ясувалося, й стабільних інституційних механізмів укорінення демократії та непорушення принципу свободи.

Це, зокрема, проявляється у правовому послабленні всіх політичних інститутів, за винятком інституту президента, що стало можливим внаслідок зсуву та роздроблення системи стримувань і противаг. Усталені політичні інститути поступово втрачають власні конституюючі ролі, перетворюючись у фасадну розшивку політичного режиму, а на зміну їм приходять субститути, що штучно «прив’язуються» до президента як символічного власника політичних акцій. Саме на такі субститути покладається основне завдання як із розробки практичних політичних рішень, так і з неформального контролю за «традиційними» інститутами. Серед уже наявних - Національний антикорупційний комітет, Комітет з економічних реформ, Рада регіонів, Громадська гуманітарна рада, Конституційна асамблея, які, незважаючи на їх дорадчо-консультаційний статус, по суті, отримують право політичної і навіть квазізаконодавчої ініціативи. Фактично, це означає, що система виконавчої влади концентрується не навколо конституційно-визначених органів - Кабінету міністрів та обласних і місцевих державних адміністрацій, а навколо названих субститутів, яким і передаються владні повноваження.

Відчуває на собі зміну політико-правової та конституційної ролей і парламент України - Верховна Рада, яка перестає бути представницьким інститутом. Наново перекодовується і вся політична система, яка де-факто перестає бути політичною:

- по-перше, втрачається легітимність інститутів, які були сформовані на коаліційній (плюралістично-договірній) основі, але вимушені діяти в межах іншої - адміністративно-командної;

- по-друге, демократичні інститути перестають функціонувати в «нормальному» конституційному режимі, а тому діють або через пряме президентське (а відтак - позаправове) правління, або з допомогою позаінституційних механізмів. «Вертикаль влади» поступово стає конституюючим елементом політичного режиму;

- по-третє, партії втрачають функції політичного представництва, що провокує реанімацію класичних олігархічних впливів початку 2000-х. Але якщо в 2006 - 2010 роках в умовах парламентсько-президентської республіки клани трансформувалися в партії з відповідним ідеологічним, соціальним, електоральним бекграундом, то після конституційного реверсу 2010 року потреба в політичних партіях практично була знівельована. Відповідно, за конституційним реверсом відбувається і реверс політичний - центри влади змістилися з парламентського в президентсько-адміністративне поле, в межах якого і відбувається конкурентна боротьба.

Підміна класичних політичних інститутів субститутами означає водночас відчутну слабкість права та основного закону як конституюючого елементу держави. Саме нівелювання конституційних приписів через прийняття ординарних законів веде до ерозії основоположних засад конституювання держави та розмивання конституційного правового кола. На цьому тлі залишається аксіоматичним, що успішні і заможні суспільства, принаймні на європейському просторі, не можуть бути побудованими, якщо вони не спираються на принципи правової держави та верховенства Конституції, політичного плюралізму, конкурентну економіку, демократію.

Україна не змогла виробити й ефективних запобіжників ризикам відходу від усталених критеріїв демократичного, вільного, відкритого, справедливого суспільства. Насамперед це стосується незалежних медіа та свободи слова, функціонування парламенту як повноцінного плюралістичного представницького органу, проведення чесних та прозорих загальнонаціональних виборів (і президентських, і парламентських), розгалуженої мережі недержавних громадських організацій як джерела незалежної інформації у сфері публічної політики, а також функціонування незалежного суду. Засади правової держави та верховенства Конституції дедалі більше набувають декоративного характеру.

Правоохоронні органи vs силові структури

Силові відомства - з успадкованою плановою системою звітності - залишалися нереформованими протягом усього двадцятиріччя незалежності. Полишені сам на сам із пострадянською реальністю, вони не отримали зрозумілої суспільної місії. Міліція, СБУ, прокуратура так і не здійснили остаточного і безповоротного переходу від радянської силової до нової правоохоронної моделі. Для українських силовиків так і залишається невизначеним імператив діяльності: захист прав громадянина - чи захист інтересів держави, за якими стоять привілеї правлячого класу.

Невизначеність концептуальної доктрини діяльності силових структур в Україні слугувала причиною їхньої поступової депрофесіоналізації, поглибленої, з одного боку, традиційним негативним суспільним ставленням до них, а з іншого - низьким рівнем їхнього матеріально-технічного та фінансового забезпечення. У пострадянських країнах, і в Україні зокрема, поширився феномен корупційного «силового підприємництва» - використання службового становища з метою втілення власних бізнес-проектів. Відбулася поступова комерціалізація відносин між правоохоронними органами та суспільством, внаслідок чого «право» на права громадяни вимушені купувати з допомогою хабарів або інших добровільно-примусових внесків. Таким чином, суспільство і держава в особі силового апарату окреслили певні сфери припустимого беззаконня, в межах яких діють корупційні практики як компенсаторні механізми, що допомагають порозумітися громадянам та державі.

Проблемним боком діяльності правоохоронних органів є те, що вони продовжують діяти за силовою логікою, тоді як давно вже сформований громадянський запит на охорону та захист прав, честі й гідності. Винагородження правоохоронців все ще переважно залежить від кількісних показників їхньої роботи. У результаті корумпованість силових структур та робота на планові показники поглибили їхню відірваність від суспільства. За рівнем довіри, згідно з лютневим дослідженням TNS, міліція (17,4%), прокуратура (17%) та суди (14,3%) займають останні позиції серед інших інститутів держави. Силові відомства опинилися з протилежного боку від безправних громадян. Так, за даними моніторингу, проведеного Харківським інститутом соціальних досліджень та Харківською правозахисною групою, кількість випадків смерті у міліції в 2010 році збільшилася більш ніж удвічі, порівняно з даними 2009 року. Поряд із цим, за даними правозахисних організацій, значно зросла - з 609 тис. до 780 - 790 тис. - кількість людей, котрі постраждали від насилля в міліції. Результати цих досліджень сигналізують про загострення системної кризи, спричиненої поступовим утвердженням «силового» формату взаємовідносин між державою та суспільством.

На сьогодні в силових структурах одночасно зі зміною керівництва відбувся природний процес самоналаштування цих відомств під нову суспільно-політичну матрицю. Викликає тривогу те, що правоохоронні органи вмонтовуються в новий політичний режим і трансформуються за російським чи білоруським зразком.

Розпочата судова реформа засвідчила половинчатість у підходах та відсутність прозорості реформ, користь яких була б доведена суспільству. Державна реформістська повістка опиняється у колі симулякрів стабільності і порядку, що відповідає інтересам політичних еліт, однак суперечить громадянському запиту на право. Тому судова реформа, яка мала б зробити суди більш незалежними та доступними для пересічних громадян, перетворилася на реформу судового адміністрування, ключовим здобутком якої стала ще більша залежність судів від вертикалі влади, а то й окремих осіб. Впадає у вічі й відсутність реального зв’язку між заявами щодо розуміння суті та завдань судової реформи на тлі критичних оцінок Європейських інститутів (комісії ПАРЄ «За демократію через право», більше відомої як Венеціанська комісія, і Європарламенту) та реальними законодавчими рішеннями і практичними кроками.

Якщо керуватися логікою побудови правової, а не адміністративної держави, то справу необхідно починати з підвищення рівня довіри громадян до судової системи, введення в публічний дискурсивний простір питань судочинства та судоустрою. Про це свідчить і постійне збільшення кількості звернень до Європейського суду з прав людини.

Необхідно зрозуміти, що європейський шлях реформування силових структур не повинен обмежуватися декларативними і декоративними законодавчими новаціями, такими як перейменування міліції на поліцію. Хоч би яким прогресивним було законодавство у сфері забезпечення верховенства права, його практичний зміст завжди визначатиметься тими, хто і як його застосовує. Тому необхідно докласти максимум зусиль до створення нових підвалин довіри громадян до правоохоронних інститутів. В основу цієї довіри має лягти новий суспільний контракт між громадянином та державою, згідно з яким покращення фінансового забезпечення силових структур буде пов’язане з введенням дійових інструментів суспільного контролю за принципом - «ми вам податки - ви нам захист прав». Наступним кроком має стати подолання негативного впливу силових відомств на представників малого та середнього бізнесу. Для цього останні мають отримати реальну можливість захисту своїх прав у незалежних судах. Поза сумнівом, реформа силових відомств повинна передбачати розробку комплексної прозорої стратегії їх реформування, і завдання влади - долучити суспільство до цього процесу.

* * *

Україна зараз стоїть перед критичним вибором - або пробуксовування у пострадянській ностальгічній державності з її правовим безправ’ям, позаправовим конституціоналізмом, силовими правоохоронними структурами, або екзистенційний стрибок у нову національну правову державу з дійовим європейським конституціоналізмом та системою правового захисту. Питання полягає в тому, чи зможе правлячий клас зробити цей стрибок - вийти за рамки постійного перекроювання державності для еліти і почати будувати правову державу для всіх громадян.